江苏三县新农保实施情况的比较分析

黄阳涛，李放，吕伟

（南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095）

新型农村社会养老保险是我国养老保险领域的一项具有里程碑意义的制度，对于解决农村老人的养老问题、建立覆盖城乡居民的社会保障体系、推进基本公共服务均等化有着重大而深远的影响。2009年9月1日发布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称 《指导意见》），标志着新农保制度的试点工作在全国范围内普遍铺开。首批新农保试点覆盖全国10%的县，随着普遍扩面与重点扩面工作的先后展开，到2010年底，覆盖面已达到24%。在试点工作快速推进的同时，各试点地区新农保的实施情况却因各地实际情况不同而差异明显。我们对全国东中西部地区新农保相关文献进行了梳理。东部地区以浙江为例，启动新农保政策早，参保对象明确以从事农业生产的农村劳动力为主，具有与城镇社会养老保障制度的可衔接性；［1］大力提高新农保制度管理水平，进行统一软件本地化开发。［2］中部地区的江西，农村社会养老保险起步较晚，工作难度较大；［3］黑龙江新农保试点工作呈现出体制初步形成、缴费模式实现创新和突破等特点；［4］刘善槐等在对吉林5000农户的调查后提出，新农保的实施使农村居民老有所养，但也存在年轻农民参保意愿低、地方政府养老财政支持压力大等问题。［5］西部地区由于经济文化相对落后，新型农村社会养老保险工作才刚刚起步；［6］陕西省西安市农村家庭收入较低，养老需求日益增长，农村居民开始认同并愿意参加新型农村养老保险；［7］宁夏新农保制度建设面临“空壳”村集体没有经济实力补助、地方财政补贴困难等障碍，［8］试点中政策宣传不到位、政策表述不明晰等问题比较突出。［9］

江苏是新农保试点大省，在全国各省的新农保制度试点工作中也一直走在前面。早在2003年，苏州市就下发文件，正式推行新农保制度，成为最先探索开展新农保的城市。截止2009年6月30日，全省90个涉农县 （市、区）均出台了新农保政府文件，实现了制度全覆盖。［10］江苏的苏南、苏中、苏北经济社会发展有着较大不同，为反映江苏新农保试点实效，比较地方新农保实施中的相同之处和存在的差异，我们在苏南、苏中、苏北地区分别选取常州武进、南通海安和盐城射阳三个国家试点县开展问卷调查，依据调查结果对三县新农保推广实施的具体情况进行了比较分析。

一、三地新农保开展的总体情况

从参保率上看，2010年武进、海安、射阳新农保参保率分别达到了98%、97%和99%以上，基本实现了农村适龄居民的参保全覆盖。在地方新农保政策出台初期，三地政府广泛开展了“新农保突击月”活动，通过开设“绿色通道”等多种形式，鼓励、方便农民参保。在政府的强力推动下，月参保人数过万，充分体现出了“突击月”的作用。武进、射阳在养老金待遇的领取条件上比 《指导意见》的规定更为宽松。《指导意见》关于养老金的领取年龄并未作男女的区分，统一规定年满60周岁才可以按月领取；武进和射阳则放宽了女性的领取年龄，对于参保女性可以在55周岁办理领取手续。在基金管理上，三地政府均设立了基金专户，实行收支两条线管理，专款专用；社保部门负责费用征缴，财政部门负责基金的保值增值。在新老农保的衔接方面，三地采用“补差”的方式，对已领取老农保养老金、但领取金额低于60元/月的农民进行补贴，补足60元/月；采用“合并”、“折算”的方式，对参加老农保但未达到领取年龄的农民，将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，并按照新农保缴费标准折算其缴费年限，继续缴费至满15年，才能在60岁后享受养老金。

二、三地新农保实施情况的比较分析

（一）数据来源

本文的数据来源于南京农业大学公共管理学院2010年9月新农保实施情况调查小组进行的《江苏省部分试点区县新型农村社会养老保险实施情况的调查》。本次调查以16周岁以上的农村有户籍居民为对象，采用入户、半结构式访谈的方法进行。问卷涉及“参保农民基本情况”、“新农保的参与情况”、“经办与服务情况”、“满意程度及影响因素”和“新农保与其他制度的衔接情况”共五个部分，主要围绕农民对新农保的了解程度、参保和办理相关手续时的见闻以及对新农保制度的满意度等方面展开。其中，我们针对参保农民的满意度设计了“信息化程度”、“待遇的高低程度”、“信息的公开程度”等评价指标，采用三级李克特语义差别量表，分为“高”、“一般”、“低”三个等级。我们在三地各发放150份问卷，共计450份，回收问卷450份，剔除废卷后得到有效问卷405份，其中武进137份，海安143份，射阳125份，合格率为90%。

（二）三地新农保试点的相同之处

1.宣传方式多元但有效渠道单一

在新农保的宣传方面，三地都广泛开动了各种宣传机器，努力加大宣传力度。采用的宣传方式包括：向每个家庭发放宣传手册；在村委会张贴公开信；在村口挂横幅、贴标语；发挥媒体优势，借助报纸、新闻、电视讲座等平台介绍新农保政策。但农民对新农保的了解渠道却较为单一。调查结果显示，武进、海安、射阳分别有89.1%、92.3%和96.8%的农民表示自己主要从村委会工作人员的上门宣传中获悉新农保的相关规定，从宣传资料上阅读得知的只占到当地总人数的1.5%、2.8%和3.2%。这说明了尽管三地社保部门都努力使宣传方式多元化，但实际有效的渠道还是与农民面对面的交流。另一方面，由于农民文化程度低、务农或务工时间长，使得以文字形式宣传的方式效果不明显。

2.享受待遇权利与履行缴费义务相对应

三地在权利与义务相对应的规定上一致，即对于在新农保制度实施时已年满60周岁、未参加城镇职工养老保险的农民，不用缴费，可按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这种“捆绑缴费”式的政策措施在三地实施得很到位。在占被调查者总数40.2%的养老金领取者的反馈中我们发现，几乎100%的领金者其所有子女均参加了城镇职工养老保险或新农保。享受待遇与缴费义务相对应的另一个体现，是对于距领取年龄不足15年的农民，必须按年缴费或补缴，才能在60岁后享受养老金待遇；而距领取年龄超过15年的，累计缴费不得少于15年。

3.参保范围的广覆盖

三地在新农保试点推广过程中都将过去没有任何养老方面保障的农民覆盖到了，并且使多数过去有其他保险但受益机会少、受益额度小的农民实现了向新农保的过渡。样本统计显示，武进、海安、射阳农民在参加新农保之前没有养老保障的比重分别是91.2%、90.2%和96%。而在过渡到新农保系统的农民中，56.7%的农民曾经参加了商业保险。这反映了三地政府通过实施新农保改变农民老无所养的保障状态、解决农村养老缺乏制度保障这一历史问题的希望与决心。

此外，在为参保农民建立个人账户、准时足额发放养老金等方面，三地的样本数据也都呈现出高度的一致性，表明三地在这些基础性的工作上做得都比较到位。

（三）三地新农保实施中存在的差异及原因

1.缴费档次选择上的差异

缴费档次是农民参保时首先需要考虑的一项选择，它不仅是农民对新农保这项新政策信任程度的表现，而且直接关系到农民未来养老金领取数额的大小。通过对调查数据的统计，我们发现，武进、海安、射阳被调查者中，在缴费农民各有95人、77人和76人，其中选择缴费档次按年缴费的分别是87人、76人和76人，其余9人均为一次性缴满15年者。在武进，87人全部缴纳600元的养老费用；海安农民的缴费档次主要集中在100元和800元档，人数各占18.2%和76.6%，选择高档的就3人，分别是2人选择1600元/年和1人选择2400元/年；而射阳有92.1%的农民缴100元最低档。由此可以看出，武进农民在缴费档次的选择上被统一化，海安农民的选择多、范围广，大多数射阳农民则对于其他档次不予考虑。造成这种差异的原因主要来自地方新农保政策的不同规定和三地农民家庭经济情况的不同。

实际上，武进新农保采取的是比例缴费制。其政策规定，缴费基数按上一年全区农民人均纯收入的一定比例确定。2009年度缴费基数为6000元，缴费比例为20%，其中个人承担10%，财政承担10%，①选自 《武进区新型农村社会养老保险暂行办法》（武政发〔2009〕5号）。因此，2010年武进农民全部缴纳600元。海安和射阳都是定额缴费制，两县政策中都明确了本地农民可选择的缴费档次：海安分为基准档（每年100元、300元、600元）、标准档（每年800元、1000元、1200元）和高档（每年1600元至2800元），②选自 《海安县新型农村社会养老保险制度实施办法》。可选项多且具有层次性；射阳则将标准设为100-600元、1200元和1800元共8个档次。③选自 《射阳县新型农村社会养老保险制度实施办法》。这是武进和海安、射阳农民在缴费标准上有差别的原因。

另一方面，从三地缴费农民的家庭年均纯收入上看，射阳农民普遍低于武进和海安农民。表1结果显示，超过七成的武进农民家庭年均纯收入在20 000元以上，占海安总缴费人数65.8%的农民其年均纯收入也在10 000～30 000元，而射阳农民收入低于20000元的比重达到了67.1%，呈现明显的梯度差距。经济收入是养老缴费的来源，也是农民选择缴费标准的重要依据。同时，农民的缴费决策是建立在一个家庭而非其个人经济状况好坏的基础上的。因此，家庭年均纯收入这一指标很大程度上影响了农民的选择，从而使三地农民在缴费档次上的选择存在差异。

2.经办服务效率上的差异

经办服务效率的一个直接体现就是农民在缴费领金上花费的时间。在武进，平均每次花费的时间在15分钟内的农民最多，比重为40.9%，其次是15分钟～半小时，占样本总量的32.1%。但是，高达62.9%的海安农民却需要用15分钟～半小时办理相关手续；这样的情况也发生在超过半数的射阳农民身上 （56.8%）。除此之外，四成射阳农民表示，他们花费的时间平均每次在半小时以上。由此可见，武进新农保的经办效率是海安和射阳的两倍多。这与三地新农保经办主体的不同和信息化程度的差异有着密切联系。

总体上看，三地新农保的经办主体共三种：银行/信用社、村委会和人员上门。从表2可以看出，武进参保农民基本上都到银行/信用社办理缴费或领金，经办主体统一；海安和射阳均有超过半数农民反映是当地村委会负责费用的征缴和养老金的发放工作的，且射阳县下各行政村村委会承担的工作量更多。银行/信用社作为金融机构，对资金的收支和管理相较于村委会而言要专业得多，其工作人员的数量也多、业务水平和熟练程度也比村委会办事人员高，因而经办效率高于村委会。另外，表2还显示，约占三地样本总数1%的农民主要通过经办人员上门服务的方式办理手续，说明个别乡镇仍在使用传统的“挨家挨户”式经办方式，管理的网络化平台和数字化建设有待加强。

表1 三地缴费农民家庭年均纯收入对比表 单位：人Table 1 Comparison of farmers＇family net income per year in three counties Unit：people

表2 三地新农保经办主体对比表 单位：人Table 2 Comparison of servants of the new rural endowment in three counties Unit：people

信息化水平衡量了地方新农保系统对参保农民信息管理的先进程度。手工填写票据单、整理每位参保农民的个人账户与电脑录入、计算、打印发票在经办效率上有着很大的差别。从信息化程度上看，武进农民的评价明显高于海安和射阳农民。调查发现，认为武进新农保经办主体的信息化程度高的占该地样本数的87.6%，而同样的评价等级在海安和射阳则分别有76.2%和70.4%的农民给出。另一方面，在所有对信息化程度评价低的71位农民中，34位来自海安，37位来自射阳。可见，武进农民的整体评价更高，反映了武进新农保的信息化水平高于海安和射阳，从而经办服务效率也更高。

3.待遇水平满意度上的差异

新农保待遇是农民最为关心的内容，它的高低在一定程度上左右着农民的参保意愿和对政策的满意度。在对当前待遇水平的评价中，三地农民都表现出较低的满意度，且武进、海安、射阳农民的满意度呈越来越低的趋势。在武进，认为新农保待遇一般和偏低的人数差不多，分别占40.9%和45.3%；超过六成的海安农民选择了“一般”；表示待遇偏低的射阳农民则有近六成。而在三地的样本总量中，认为待遇高的不到总数的10%。出现这种情况的原因在于三地在待遇方面的规定不同，以及集体补助的普遍缺乏。

新农保待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，其中基础养老金由政府财政分担，个人账户养老金来自参保农民的缴费。江苏对各县基础养老金的发放统一为60元/人、月，地方政府可根据本地经济发展水平提高基础养老金待遇。三地主要在基础养老金上的规定差异较大。武进新农保政策规定，缴费满15年的，基础养老金暂定为168元/月；超过15年的，每超1年递增5%。海安在60元/人的基础上，采用缴费年限养老金的方式，对连续缴费的农民给予每增缴一年增加月养老金3.5元的奖励。射阳则按照60元/人的标准设定本县基础养老金待遇。这就使得三地在新农保待遇，尤其是基础养老金部分拉开了差距。若再与当地消费水平和物价上涨幅度相比，如此的养老金待遇更显得捉襟见肘。

在集体补助方面，各行政村普遍缺乏。究其原因，主要是三地新农保政策中关于村集体补助的规定不够明确，也没有是否补助的监督和不落实补助的问责等方面的具体规定，导致集体补助缺乏动力，农民参保的实际收益减少了。

4.信息公开程度上的差异

从经济学意义上看，信息不对称将使缺乏信息的一方处于非常被动的地位，甚至会蒙受损失。地方政府公开哪些信息，是否定期公开、及时更新信息，都可能会影响到参保农民的理性决策。调查结果表明，三地共有77.8%的农民指出新农保信息的公开程度过低；从武进到海安到射阳，作出同样评价的农民所占比重依次增加，分别为58.4%、83.2%和92.8%。这与三地农民关注度和地方政府对信息公开重视程度的不同有关。

由于受教育程度低、经济条件差，很多射阳农民只能认识一些简单的汉字，平时也较少接触文字；网络操作对他们更是天方夜谭。他们对新农保信息的了解主要来自村委会办事人员的介绍和朋友、邻里的互传，因而关注度并不高，主观上会产生信息公开程度低的观念。此外，地方政府将重心放在了政策宣传、业务培训、经办服务以及扩大参保覆盖面等工作上，没有重视政策的调整变动、信息的及时更新和定期的公告工作，致使农民对信息公开程度的评价偏低。

三、结论与启示

通过对三地新农保具体实施情况的比较及原因分析，我们得出了如下结论：三地在宣传方式多元而有效渠道单一、享受待遇权利与履行缴费义务相对应、参保范围广覆盖等方面有着相同之处，在缴费档次的选择、经办服务的效率、待遇水平的满意度和信息的公开程度上存在差异。基于此，我们提出以下几点政策建议。

（一）采用互动宣传方式加大宣传效果

宣传的目的是让农民了解新农保政策，引导农民主动、自愿参保，不是为了宣传而做宣传。一味强调宣传方式的广度、忽视宣传的实际效果是有失偏颇的。鉴于三地农民主要在与上门宣传人员的交流中了解新农保这一现实情况，采用双向的、互动式的宣传方式，更有助于加大宣传效果。三地政府可通过在劳动保障服务中心设立咨询台、组织经办人员定期入村开办咨询会等形式，增进农民与专业人员的面对面交流，使农民更好地理解和把握新农保政策及其最新动态，在此基础上做出参保决策。

（二）进一步发展农村经济，促进农民增收

武进、海安和射阳农民在缴费档次上呈现的依次降低的趋势是由经济收入的梯度差距决定的。因此，要从根本上提高农民的参保质量，最主要的是发展农村经济。海安和射阳农村地区经济发展水平相对薄弱，政府应发挥地方优势，运用多种方式提高农民收入，包括加大农技开发与推广投入力度；传播先进生产经验，着力培养种植业、养殖业大户；依托优势资源，发展特色产业；等等。只有经济发展了，农民收入才会大幅上升，养老投入才有保障。

（三）统一经办主体，加强信息系统建设

与村委会相比，银行/信用社在费用的征缴、养老金的发放工作上更为专业和快捷。为缩小海安、射阳与武进在经办服务效率上的差距，第一，两县应将经办主体统一为银行/信用社，采用社会保障卡的形式，方便农民持卡缴费、领金、查询；加快新农保经办人员队伍建设，定期组织业务培训，发展一批操作熟练、态度友好、服务周到、责任感强的经办人员。第二，要加强新农保信息系统建设，建立县级网络平台，实现农民账户的集中管理和信息的共享。

（四）调整新农保待遇，落实村集体补助

首先，三地应建立养老金待遇的正常调整机制，明确规定根据哪些指标、按照怎样的标准，如何进行调整；对选择高档次缴费、主动延长缴费年限的农民采取增加月基础养老金等激励措施，增加额度也要随档次的提高、年限的延长而上升，并通过立榜样、树典型的方式，鼓励多缴多得、长缴多得。其次，与集体补助相关的配套制度应当跟进，上级政府部门做好敦促和督查工作，村干部主抓落实，同时鼓励参保农民参与监督，真正让农民享受新农保政策带来的实惠。

（五）全面公开并及时更新新农保信息

信息的公开程度是新农保政策执行力的外在表现，与宣传、培训、经办服务同等重要。一方面，三地政府要做到包括基金投资渠道、保值增值情况、管理监督等信息的全面公开，便于农民全方位悉知本地新农保实施状况；另一方面，可以探索将信息的调整、更新与政策宣传结合起来，并将信息公开作为政务公开的一个重要组成部分，从而提高信息公开的力度和效度。

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