农村公共物品供给结构问题研究——基于多任务委托代理的视角

田凤霞，孙炜

（1.山西农业大学经济贸易学院，山西太谷030801；2.山西农业大学附中，山西太谷030801）

一、问题的现状

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的历史任务，公共物品基于其基础性和外溢性的特点，决定了其在解决农村民生问题，推进新农村建设过程中发挥着重要作用。近年来，众多地方政府加大农村公共物品的供给数量和供给规模，一定程度上缓解了农村公共物品供给不足的状况，但相比较城市公共物品供给而言，农村公共物品的供给从整体上仍然呈现不足状况。［1］

同时更为引人注目的问题是，农村公共物品的供给结构很不合理。由于公共物品种类很多，我们不可能一一列举，为研究方便，借用吴洋等对公共物品的分类，［2］将其分为经济相关型、公共服务型、社会保障型、环境保护型四大类。经济相关型是指能促进农村经济发展以及显示农村经济发展状况的公共物品，包括农村公路、农田水利设施等；公共服务型是指维护农村社会秩序的公共物品，包括公共管理、公共服务、公共安全等；社会保障型是指提高农民社会福利水平和基本生活保障的公共产品，如农村基础教育、农村公共卫生和医疗、农村养老保险等；生态保护型指能够维护农村生态稳定，实现农村可持续发展的公共产品，如农村环境建设、村庄绿化、农业灾害防治等。目前我国农村公共物品的供给结构呈现如下特点：

1.对于经济相关型公共物品如农村公路等能促进农村经济发展的公共物品，各级地方政府比较重视，相对供给数量较为充足，目前很多乡镇都实现了村村通，但公路路面不平整、质量较差等现象普遍存在；同时对于一些“形象工程”、“政绩工程”如楼堂会所、基础公共设施等供给也严重膨胀。

2.社会保障型、环境保护型公共物品的供给则相对匮乏。如义务教育供给方面，城乡教师与学生配备比例、教育基础设施投资差别悬殊。［3］又如农村医疗卫生方面，我国大多数乡（镇）、村卫生院从业的卫生技术人员相当一部分业务素质较低，很多都是靠经验积累的赤脚医生，缺乏全面系统的专业知识，而很多卫生院房屋破旧不堪，基本医疗设备缺乏，导致农民能享受到的医疗服务质量很低，误诊错诊病例经常可见，小伤、大病不得不跑到百余公里外的县城就诊。农业灾害防治方面，政府的投入也极为有限，以致很多农户在遭受干旱、病害等极端天气的打击，以及严重的病虫害之后，只能独自承担严重损失的大部。

以往对于农村公共物品的供给问题主要是从供给制度方面考察的，认为单一的政府供给主体是公共物品供给不足以及失衡的主要原因，［4］应将农村公共物品供给主体多元化。［5］而本文则侧重于考察在政府作为公共物品供给的主要主体情况下，从多任务委托代理角度分析出现以上状况的原因，并提出相应的对策。

二、农村公共物品供给的委托——代理关系分析

（一）终极委托人——农民

我国实行民主政治，这意味着人民是国家权利的主人。但国家主权的拥有者——全体人民——不可能全部参与国家事务的管理。［6］而是将该任务交给了一个具体机构——政府，这就产生了政治领域的委托代理关系。而在农村公共物品的供给方面，政府自然成了不二的代理人。社会主义的政府理论认为政府是“万能的仁慈的政府”，他的目标是将人民群众的利益最大化。政府官员也是具有高尚、无私的品质，他们全心全意为人民谋福利。然而实践证明，关于政府的这种认识是不符合客观实际的。公共选择学派则将“经济人”假定引入政治领域分析政府官僚的行为。他们认为，作为公众利益和立法机关法律执行的代理人，政府组织和官僚个人在一定程度上也具有满足自我利益最大化的行为倾向，没有理由将政府的行为理想化。［7］对于具体执行者政府官员而言，他们在执行政策的过程中同样会追求职务、薪金、权力、社会地位和荣誉的最大化，以期给自己带来最大的利益。

同时农民作为弱势群体，有其独特的特点：（1）我国虽然农民人数占全国总人数的四分之三，但由于农民居住的分散性、生产方式的封闭性，以及其自身文化素质的因素，他们并没有形成一个利益集团，从而导致其在与政府的讨价还价中处于劣势，不能充分显示自己的偏好。（2）社会关系上，农民的社会关系普遍比较简单，农民阶级和社会上层阶级之间的联系有限，在社会金字塔中，农民处于最底层，他们的选举权利只限于选举村长。

以上两个因素决定了在公共物品的委托代理关系中，政府有偏离农民委托的意向及能力。

（二）上级政府对下级政府的多重委托

在我国，公共物品的提供主要由政府来进行，而政府又有中央、省、市、县、乡等五级之多。［8］由于农村公共物品的提供主要由乡级政府进行，我们将政府简单分为上级政府和乡级政府（下级政府）两大类。

税制改革之前，地方政府完全从属于中央政府，不论是财权方面还是事权方面都只能按照上级指示办事。但随着1994年财政分权，地方政府成了双重利益的代表：它既接受中央政府的委托代表中央政府的整体利益对本地区的经济和社会发展进行调控，同时，它们代表本地区居民的利益，为实现本地居民的利益最大化努力。在这个过程中，地方政府利益和中央政府利益开始出现不统一。

乡级政府基本处于我国各级政府中的最底层，直接为农民服务。因而在农村公共物品提供的过程中，上级政府获得的信息显然不如乡级政府，乡级政府处于信息优势地位。

所以，当上级政府目标与乡级政府目标不一致时，乡级政府可能出于自身利益而偏离上级政府的委托，从而最终偏离农民的委托。

三、农村公共物品供给的多任务委托——代理模型分析

现在借用Holmstrom和Milgrom的多任务委托代理模型进行分析。为分析方便，我们将以上四大类公共物品整合为两大类，政绩显示型公共物品和非政绩显示型公共物品。用α＝ （α1，α2）表示乡级政府官员的努力向量，其中α1是其花在政绩显示型公共物品上的努力，α2是花在完成非政绩显示型公共物品上的努力；其中政绩显示型公共物品主要是指能被上级政府所重视的，又很容易被上级政府考察到的公共物品；用B（α1，α2）表示上级政府的期望收益；C （α1，α2）表示努力的成本。假定B（α1，α2）是严格递增的凹函数，C（α1，α2）是严格递增的凸函数。［9］乡级政府官员的努力选择决定如下可观察的信息变量x：

ε是服从正态分布的随机变量，即ε1（0，），ε2（0，）.

假设：

假设乡级政府官员的效用函数是具有统一的不变绝对风险规避的效用函数，即μ＝-e-ρω，其中ρ为绝对风险厌恶系数，ω为乡政府官员的努力所获得的收益。令w＝β1x1＋β2x2＝βTx，其中βT＝ （β1，β2），即上级政府官员为乡级政府官员设计的线性激励方案，则乡级政府官员获得的收入为：

其中，β1α1＋β2α2表示乡级政府官员的期望努力收益，是风险成本。

则上级政府对乡级政府官员提供公共物品的激励问题为选择合适的激励方案来最大化其净收入：

这里式 （1）式代表乡级政府官员的参与约束，U0为地方政府官员的保留效用，该式表明只有乡级政府官员从上级政府那里得到的收益大于其基本底线，乡级政府才有可能参与到公共物品的供给当中；而 （2）式则代表地方政府官员的激励相容约束，同时也隐含地决定了地方政府官员的努力函数αi＝αi（βT），即乡级政府官员的行为完全取决于上级政府对其的激励。

对 （2）式求导，有

综合 （1）（2）（3）式，根据一阶条件可得：

其中，

若C12或C21＝0，表示两项任务中任一任务努力程度的提高，不会引起另一任务边际成本的变化，称两项任务是独立的。

若C12或C21＞0，表示某项任务努力程度的提高，会造成另一项任务边际成本的提高，说明两项任务是替代的。

若C12或C21＜0，表示这两项任务存在关联性，其中一项任务的完成会促进另一项任务的完成，说明两项任务是互补的。

（一）两种任务相互独立

结论1：如果C12或C21＝0，即乡级政府官员如果在提供政绩显示型公共物品和非政绩显示型公共物品的任务上的努力成本函数相互独立，那么激励相容条件下的各项公共物品供给任务的最优业绩报酬是相互独立的，且最优业绩报酬是绝对风险规避度ρ和可观测变量方差σ22的递减函数。

证明：因为C12＝C21＝0，所以

证毕。

βi是绝对风险规避度ρ的递减函数，表明如果乡级政府官员越倾向风险规避的，则在激励方案制定上，越应减少对其“业绩”的激励。因此，这说明对持有不同风险态度的官员应有不同的激励方案。但实践中如果这样做可能会出现为满足乡级政府官员的个性化要求，提供多种多样的激励方式，这也是不现实的。目前乡级政府中年轻官员的比例越来越大，而对于年轻的乡级政府官员，一般年龄大的官员会有较大的风险偏好，所以对年轻的官员应增加其“业绩”激励，有助于加大其供给农村公共物品的意愿。

结论2：如果C12或C21＝0，上级政府从某种公共物品的提供中获得的边际收益上升，会促使乡级政府官员作出多提供该类公共物品的举动。

证明：

因为C12或C21＝0，我们可知：

证毕。

目前中国式的晋升制度中，对于GDP的考察是一般官员升迁与否的重要考察指标，因而各级政府对此都很重视。而修建农村公路对提高农民的收入水平有很大的促进作用，这为政府实现农民的委托，得到民众的支持提供了坚实的经济基础，所以当上级政府在该方面上获得的边际收益提高时，会促使其增加对提供该类公共物品的激励。在众多调查数据中，我们会看到上级政府会认为这一类公共物品的提供是第一重要的，所以对于这一类公共物品提供较好的乡镇官员，由于其能较好的满足上级政府官员的偏好，从而得到更多的晋升机会。因此，农村公路这一类政绩显示型公共物品的提供状况相对较好。

（二）两种任务的努力成本相关

结论3：如果C21＞0，即两类任务之间是替代性的，那么第一类任务的激励强度上升会增加地方政府官员在任务一上的努力水平，但会弱化在任务二上的努力水平。

证明：

由（2）式可知：

所以可得：

证毕。

在乡级政府提供公共物品的公共物品中，政绩显示型公共物品如楼堂会所的修建对农民来说有害无益。一方面农民根本没有能力进行消化；另一方面，这样的工程消耗大量民脂民膏，挤占了为农民提供更多关系其基本生存问题公共物品的供给。但由于这样的“形象工程”更容易得到上级政府的赞赏，下级政府会更多的提供这类公共物品，而对非政绩显示型公共物品更少的供给。比如很多地方人畜饮水问题都很严重，而地方政府却很少重视；同时对于基础教育和医疗卫生方面的投资更是令人担忧。

结论4：当某一类任务的绩效不易观察时，如果两类任务是互补的，则应加强对容易观测的任务的激励；反之，当两类任务相替代时，应削弱对容易观测任务的激励。

证明：假设非政绩显示型公共物品，如公共管理、公共安全等公共服务型公共物品，其绩效是不容易被观察的，此时唯一的信息是：x1＝α1＋ε，即＝0，且C12≠0，那么有

由此可见，如果C21＜0，若｜C21｜越大，则β1越大。如果C21＞0，则β1越小，说明如果花在两类任务上的成本是替代的，应弱化第二类任务的激励。也即当政绩显示型任务和非政绩显示型任务努力成本相替代时，为使乡级政府提供更多的非政绩显示型公共物品，应该减少对提供政绩显示型公共物品的激励。

四、结论

由上文的分析，可以看出公共物品供给结构失衡的主要因素有两个：一是政府式的委托代理关系中，晋升机制导致官员只重视能够显示其政绩的公共物品，而忽略与其升迁无关的公共物品的供给。二是作为最终委托人的农民由于其“弱势”特点及现有机制的缺陷，导致其不能对代理人进行有效的监督。因此可以从以下两方面解决该问题。

第一，建立全面、健康的激励机制。由于非政绩显示型公共物品很多都是农民迫切需求的，因而在上级政府对下级政府的激励机制中，应将这类公共物品的供给以一定的权重列入考核标准之中，具体措施如下：

借鉴CES生产函数，上级政府为下级政府制定新的激励合同：

其中，N是上级政府为乡级政府提供的固定工资；ω（0＜ω＜1）为上级政府的主观评价系数；θ（0＜θ＜1）表示乡级政府对第一类公共物品的重视程度；1-θ则表示乡级政府对第二类公共物品的重视程度，λ则表示两类公共物品供给的可替代性参数。此时乡级政府提供两类公共物品的边际产出分别为：

第二，加强农民主导地位，建立农民对农村物品需求的表达机制。目前我国农民对于公共物品需求的表达主要是通过村民自治来实现的，但这还远远不够。由于“掠夺型乡政府”的存在，农民很多时候无法通过制度型参与来表达自己的意愿，更无法对公共支出进行有效监督。［10］在现有制度的基础上，农民可以自发组织起来成立“农会”，这也是农民意志表达的一条可行途径。

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