新建地方本科院校发展基本动力探析

盛正发，邱德雄

(1.中央教育科学研究所，北京100088;2.湖南人文科技学院，湖南娄底417001)

截至2010年9月，全国共批准设置新建本科院校265所，占全国768所本科院校(未计入独立学院)的34.5%［1］。如果再加上脱离母体的 322年独立学院［2］。那么，新建院校数量是非常宠大，成为了我国高等教育大众化的承重主体，这批院校主要是从1999年高等教育扩招至今，由教育部批准成立和调整的本科院校中，由专科学校合并升格或者直接升格成为本科院校以及教育部批准的直接成立的本科院校。其中，不包括以原有本科院校为基础合并而成的本科院校。相对于老牌本科院校来说，其发展历史今年是12年，相当于新建地方本科院校的本命年。他们多数存在办学历史短、本科经验弱、管理欠规范、质量待提高、债务需化解等诸多问题，分析其发展背景和成长现状及动力环境，明确其发展任务，是促进其可持续发展的重要保证，也能优化我国高等教育系统结构，有效发挥高等教育生态系统的整体功能。

1 新建本科院校发展的背景

新建本科院校是在我国市场经济体制改革不断深入，政治体制改革稳步推进的过程中，由政府主导，并在政策引导下匆忙合并升格而来，是“后发内生型”大学。我国经济、政治体制的深入改革，要求高等教育管理体制作出相应的变革。早在1993年国家教委《关于中央部门所属普通高等学校深化领导管理体制改革若干意见》指出大学要坚持内涵发展，除个别特殊情况外，中央各部门一般不再设置新的高等学校，要严格控制专科学校升格办本科。但是，1998年12月，教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》指出:“到2000年高等教育入学率达到11%左右;到2010年高等教育规模有较大发展，入学率接近15%”，这意味着我国高等教育将有一个较快的发展，也由此拉开了中国高等教育大众化序幕。

高等教育政策的调整，有其复杂的背景。首先，一些世界组织均认为高等教育大众化是必然趋势。1998年OECD高教政策指出:高等教育是人生必经之路，必备的经历。世界银行也在其2000年报告中指出，发展中国家如果不能提供更多更好的高等教育，要从知识经济中获益会变得愈来愈困难①［3］。其次，我国政府意识到以高新技术为核心的知识经济将占主导地位，国家的综合国力和国际竞争能力将越来越取决于教育发展、科学技术和知识创新的水平，现代信息技术在教育中广泛应用并导致教育系统发生深刻的变化，终身教育将是教育发展与社会进步的共同要求。第三，在以经济建设为中心的1990年代后期，东南亚金融危机发生，经济越来越倚赖于扩大国内市场消费，而以大众化为目标的高校扩招，似乎变成了刺激市场内需的手段，却来不及仔细考虑高等教育发展的长远目标。这也契合了中国现代大学的功利起源。第四，我国适龄入学人口的高峰渐至。从1999年至2006年仅普通高考报名人数翻了近两翻，而成人高校逐年被削减，由1997年1107所减少至2006年的444所。甚至酝酿取消单纯的成人教育大学，故全日制本专科大学及二级学院几乎要承担全部高等教育扩招任务。第五，高校布局结构的调整。国家从东中西三区域分批升格本科院校，向地级城市倾斜，并配合三级师范向二级师范转变，使大批师范专科升格为多科性本科院校。这些背景一旦与我国“唯有读书高”的传统观念相契合，使扩招政策与民众愿望达到高度一致。原有高校在无法持续承载扩招任务时，新建本科院校便应时而生。

2 新建本科院校成长的动力分析

任何类型的大学都遗传和环境的产物［4］。新建本科院校要实现可持续发展，不能完全丢失专科及特色遗传基因，又不能对环境的变革反应迟钝。教育作为社会大系统中的一个子系统，与其他子系统(如经济、政治、文化)以及人口、资源、地理、生态、民族、宗教等社会因素之间有着必然的联系。

2.1 经济体制改革是新建本科院校产生的原始动力

随着政治环境的持续稳定和我国市场经济体制的建立和逐步完善，综合国力不断提升，中国高等教育由学习西方到开始自主探索“中国道路”，与之相配套的其它方面应该有相应的改革。康宁教授用制度变迁理论解释我国高等教育体制改革是建设市场经济的产物，即在市场经济体制下，势必要求打破高等教育领域中的计划体制，高等教育才能适应整个社会的发展。区域经济的快速发展，要求各区域建立与本区域产业结构相适应的人才培养中心——地方大学。社会主义市场经济体制的建立和现代科学技术的发展，使得原有“条块分割”教育体制的弊端越来越突出。于是，广大高校开始了“共建、调整、合作、合并”，改革涉及到30个省、区、市和48个中央部委400余所高校，逐步形成了中央与地方两级管理，以省级统筹管理为主的高教管理体制。1999年之后产生的265所新建本科院校中，就有100余所新建本科院校由不同高校合并后升格而成，是高等教育改革的持续。

由于政府越来越难以负担规模巨大的高等教育系统费用，且政府包揽一切的办学体制与市场经济大环境不符。《中国教育改革和发展纲要》提出:“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”至2002年《民办教育促进法》的颁布，民办高校取得了法律上的保障。新建本科院校中也开始出现民办院校的身影，虽然依旧在夹缝中生存，但是其发展速度较快。其间，经济因素始终扮演着重要的角色，与此相关，新建本科院校的分布与经济水平密切相关。

我国265所新建本科院校分布在除青海、西藏之外的32个省市，但各省分布差异较大，如表1。

表1 新建本科院校分布较多的省份

新建本科院校的省域分布，与所在省份的经济发展及人口数量及原有高等教育基础关系较大，我国东部地区经济发展较快，中部地区经济开始启动，人口较多，对高等教育的需求量增幅都较大。而西部地区省域增幅较慢，265所新建本科院校中只有65所分布在西部的省份，并且各省、区、市的新建本科院校数量占各省本科院校的比率也不同，其中比率较高省如表2，(新建本科院校数量/本科高校总体数量)

表2 新建本科院校数量占各省本科院校的比率

由此看出，河南、湖南两省不仅是新建本科院校数量较多的省，发展速度也较快。表2中有3个西部省份发展的速度也比较快，说明西部部分省区对高等教育的发展比较重视，但大部分省区受经济等因素的发展，高等教育发展速度受限。1999—2010年的265所新建本院校仅有78所位于直辖市或者省会等原来高校密集的城市，其余187所均分散在各个省、区的其它地级城市，经济的区域化呼唤高等教育的地方化，新建本科院校便是高等教育地方化的使者。

2.2 国家政策是新建本科院校发展的直接动力

我国大学以公立为主，大学的发展始终沿着政策指导的路线前进。1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》指出，具备条件的地区力争使小学和初中专任教师的学历分别提升到专科和本科层次，经济发达地区高中专任教师和校长中获硕士学位者应达到一定比例。教育部《关于师范院校布局结构调整的几点意见》针对师范教育适度超前、优先发展的方针尚未完全落实的现状，提出了层次结构调整目标:从城市向农村、从沿海向内地逐步推进，由三级师范(高师本科、高师专科、中等师范)向二级师范(高师本科、高师专科)过渡。学校布局调整目标为:到2003年，普通高等师范院校、教育学院、中等师范学校从1997年的1 353所调整到1 000所左右。其中，普通高师院校300所左右，中等师范学校500所左右。加上国家对提前实现高等教育大众化有着良好的预期。为了这些目标的实现，需要落实相关措施。因此，广大的师范专科学校乘机升格为本科学院，这也造就了师范院校在新建本科院校中占优势的局面。

在高等教育管理分权及招生就业制度改革的背景下，一部分隶属于国家某些部委的高等专科学校，如河北金融学院、华北科技学院、上海海关学院等十几所高校有着鲜明的行业特色，培养出行业应用人才。这些专科学校被划归给各省市政府管理后，原有的优势日趋被淹没，学生就业遇到困难。教育部制订了《关于普通高等学校招生和毕业生就业制度改革的意见》，意味着我国“统包统分”的就业体制开始向“自主择业”转变。由于扩招过快，产业结构的快速调整与变革滞缓的学科专业不配套，学生在自主择业的过程中就业更难，希望通过提高专科学历来增加就业机会。况且我国传统“唯有读书高”的思想影响较深，用人单位又盲目追求“高学历”等原因。这些市场的需求，不断刺激着这些原来在行业里有着突出特色及优势的高等专科学校设法升格。

根据中国教育统计年鉴的统计数据，我国普通高校的数量1985年为1 016所，至1998年仅增长到1 022所。为了保障高校扩招政策的落实，自1999年起，我国本专科高校的数量不断攀升。1999－2006年的各年本专科高校增长的数量如表3:

表3 1999－2006年本专科高校增长的数量

其中，1999年至2008年每年的新建本科院校数量的分布如表4。

表4 1999－2010年新建本科院校年增长数量

表4的数据表明:12年间我国高校每年增加的数量并不是均等或呈线性趋势，而是波形发展。同样，新建本科院校的发展也是波形发展，且与高校整体的增长并不同步。例如，2000年我国高校总体规模减少，而新建本科院校却增长最多，2001年高校总数增加最多，可新建本科院校却增加较少，这些都与国家政策密切相关。

2.3 资源获取是新建本科院校发展的内在动力

我国对高校的管理是以科层制为背景，高校是政府的一个附属单位，专科学校升为本科院校后，学校级别提高，领导干部的级别待遇资源随之提升，使学校领导都有升格的内在动力。地方政府也以本地拥地一所以上本科院校作为基本要求，大力支持地方专科学校升格，况且把规模的扩张等同于学校的实力提升，规模越大，显示学校发展后劲越足，以学费为主要收入来源的新建本科院校都希望先做大再做强。而我国政府的资源分配又是根据学校的级别而定，学校领导的级别提升了，与同级别的各级政府部门领导接触的机会较多，自然获取资源的能力较强，“马太效应”在高校得到较好的体现，促使每个高校都设法升格。当然，在决定哪所高校能升格的问题上，我国并不是根据1986年颁布的《普通高校设置暂行条例》来决定，而是在学校依据《高等学校的设立、分立、合并、变更和终止审批》申请批复之后，政府再对其进行本科教育合格评估，自然政治、市场的影响比高等教育自身发展的需求要强大得多，市场导向明显。

2.4 特色和地方性是新建本科院校发展的持续动力

新建本科院校在办学条件和发展基础上无法与老牌本科院校相比，但多位于经济社会特色各异的地级城市，使独特地方资源的开发和民族文化资源的挖掘和传承，却是新建本科院校的重要使命，培养具有地方知识和技能的人才，满足地方特色产业和行业的需要，才能学校的优势，建构发展的契机和持续动力。特色的培育，其实质是要处理好学校规模、转型和内涵的辩证关系。学校在短时期内经历了层次提升、规模扩张之后，应及时推进学校向特色和内涵发展转型，把握好规模、质量、结构、效益的平衡关系。突出重点，推进内涵建设，导入竞争、激励、淘汰机制。激发活力、提高效率。首先学科专业要体现所在地方性特征，培养地方所需人才，其次，要根据地方特色资源和产业优势来发展学校的特色科研，激活产学研的链条，第三，通过较长时期持续的特色培育，形成具有地方特色和学校个性的校园文化，以特色文化校园的目标引领学校的可持续发展。

总之，新建本科院校作为一个新生的大学群体，其发展的各种动力要以内在逻辑为主，历史、环境影响为辅，均衡各种发展动力。大学的发展过程要与环境进行可持续互动和顺畅的物能交换，避免大起大落;新建本科院校的发展初期肯定要经过一个时期的生态位竞争，然后逐步达到与环境的协调平衡，占据合适的生态位，这时，系统结构和功能也趋向稳定和成熟，但政府需要继续加强对地区经济水平不同的高校统筹发展，依据“教育先行”的指导方针，逐步改变新建地方本科院校这一层次办学薄弱的局面，为新建本科院校注入可持续发展的动力。

注释:

①本文数据来自中国教育统计年鉴各年数据。

［1］王玉丰.我国新建本科院校蓬勃兴起的原因探微［J］.高教探索，2010(6):31.

［2］钟秉林.本科教学评估若干热点问题浅析［J］.高等教育研究，2009(6):40.

［3］王一兵.高等教育大众化［M］//潘懋元.高等教育大众化的理论与政策，福州:福建教育出版社.2004:46.

［4］阿什比，A.科技发达时代的大学教育［M］.滕大春，等，译.北京:人民教育出版社，1983:7.

［5］康宁.当前我国高等教育体制改革与结构调整的理论基础［J］.教育研究，2000(10):25－27.