城市经营视角下的开发性金融

姜晓东

（山西广播电视大学财经学院，山西太原030027）

开发性金融在政策性领域取得了商业性金融的资金利用效率，这是金融领域的重要实践经验。对这一现象进行经济理论和金融理论的解释成为理论界的热点话题。随着开发性金融实践的普及和理论界对这一现象理解的加深，探讨开发性金融内部机制的文献贡献了新的理解思路。在《开发性金融经典案例》一书中，就展示了国开行在开发性金融内部运行机制的大量经验。王永伟和李志辉 （2009）根据开发性金融所具有的国家信用、以政府特定社会和经济目标为双重目标以及发行开发性金融债券等特征说明了开发性金融如何能够弥补商业性金融的不足，并给出了开发性金融能够弥补商业性金融的缺陷并在经济中发挥着重大作用的结论。［1］王文献和杨益 （2010）认为开发性金融从地区规划入手，采取 “银＋政＋研”联合编制科学系统规划的新模式，摒弃传统的单项目融资模式，开创以联合开展规划编制-打造融资平台-共建园区-投贷债租多元化融资的支持地方经济发展的 “政府＋开发性金融”双主体新型经济发展模式。［2］陈元 （2010）论述了城市化发展对我国形成以内需为主的经济增长模式的现实意义，分析了城市化过程中的资金约束以及开发性金融对缓解这种约束的独特功能，提出了在后危机时代以完善开发性金融支持我国城市化发展、促进经济增长方式转变的新思路。［3］已有的理论对开发性金融理解多从开发性金融功能、机制本身进行理论分析，而忽视了开发性金融实际上是同通过促进城市经济系统发展这个主体实现自身发展的。因此如何将开发性金融机制跟城市经济发展这一领域通过系统思想结合起来进行理解，是本文的主要目的。

一、政府职能市场化与城市经营

开发性金融能够实现较好的城市发展支持效益和资金利用效率，一定存在一种融合了城市发展和开发性金融运行的 “区域经济-金融系统”的正反馈循环。政府职能市场化和城市经营正是这一正反馈循环机制的基础。

（一）改革开放后市场化的三个阶段

从中央集中计划的经济体制向市场分散决策的市场机制发展演化的过程，是一个不断摄入展开及两者辩证协调的过程。从改革开放三十余年的轨迹看，市场化的过程可分为三个阶段。第一个阶段是计划手段逐步退出，市场化机制逐步建立；以价格改革等为代表。第二个阶段是国有企业从一般竞争性领域退出，民营经济蓬勃发展；以企业改制等为代表；第三个阶段是政府部分职能通过市场机制行使，市场机制逐步向政府职能渗透；这是现在正在发生的过程，以中央规范地方政府投融资平台为代表。但是市场化过程远非市场一直前进、政府一直后退所能简单地概括。实际的情形是政府有时和市场优势在发展演化过程中逐步磨合，形成一个运转良好的共赢机制。

（二）政府城市经营的经济含义

根据亚当斯密的相关理论，政府的职能是提供公共服务，位置秩序和保护国家安全。在这一框架下，政府所行使的职能在经济领域却并不宽广。这与我们国家地方政府在经济领域的作用不尽相符，并且许多经济发展较好的城市，其政府往往也是在经济领域大有作为的政府。张五常认为我国经济制度的一个基本安排就是县际竞争，竞争的主要领域是本地经济发展。所以促进区域经济发展是地方政府的重要职能，也是最被强调的职能。［4］

在经济逻辑上，政府同企业经营具有相类似的性质。这是因为，可以将城市视为经营城市的主体，其最终的目标是实现区域经济社会发展。但是，政府的城市经营具备着明显不同于企业运营的特点。具体表现为：企业运营生产要素和生产产品，政府则通过运营生产这些产品的企业和产业，是更高层次的运营。城市政府是城市经营的主体，但并不是由市政府的各个部门直接指挥物质生产与交换，而是通过市场进行资本运营。城市政府经营城市，在方式上要从计划经济时期的行政指令性分配，转向以调控为基础的经营与管理；在对象上从过去对企事业单位的微观管理，转向对城市资源的整体发掘、利用和经营管理。城市经营的主体是城市政府，但参与经营者则是多元化的，为此，就要有各种投资主体、各类企业和中介组织的参加，以及广大市民的积极参与。

二、开发性金融与城市经营的耦合

开发性金融通过促进城市发展来实现自身的发展，因此开发性金融需要将自身功能嵌入到城市发展的过程。本节从城市经营运行机制的角度对开发性金融的功能进行分析。

（一）城市经营经济系统的建立

企业经营的主要对象是产品和服务，二城市经营的主要对象是企业、产业甚至是一个区域。城市经营作为一个复杂的经济运行系统，经营的层次多，包含城市发展、产业发展和企业发展等层次；经营的环节长，包含区域发展规划、土地一级开发、土地二级开发和招商引资、产业扶持等环节。城市经营最终的成功还是取决于产业发展和企业效益。企业作为追求利润最大化的理性主体，只有在该城市的经济环境大系统的效率较高时才考虑进行投资生产。提供更加完善的基础设施，集聚更多互补性资源，实现经济环境大系统的完备性和更高效率地耗散特性，成为成功进行城市经营的前提条件。基础设施建设和城市建设具有几十年不变的特性，产业发展和企业投资仅具有几年不变的特性，因此城市经营不能根据快变量而是根据慢变量进行建设。［5］这意味着城市经营的支出和收益存在较长的时间差。正是因为城市经营的复杂性、长期性和不确定性使商业性金融涉入不足，直到开发性金融创造了一种行之有效的模式，城市经营也成为国开行业务的蓝海领域。

（二）开发性金融的嵌入

大规模资金是城市经营必须的投入要素；城市经营的不同阶段和层次的主体存在差异，金融投入的形式和机制也存在差异。

在城市经营的基础设施建设阶段，生产的产品主要是公共产品和准公共产品，对应于非经营性业务和准经营性业务。这一类投资不但资金需求量大，而且现金流回收难，资金供需不均衡。在二级开发阶段，拍得土地的开发商大多具有雄厚资金实力和行业声誉，能够从金融机构获得贷款。在产业经营和企业经营阶段，金融介入是传统商业性金融的领域。在四个阶段中，基建金融是下游金融循环的基础，也是城市经营获取规模效应和区域品牌效应的关键。开发性金融通过基建金融环节嵌入到城市经营。

开发性金融模创造了完整的支持区域发展的运行模式。首先，开发性金融与地方政府紧密合作。地方政府是城市经营的主体，除组织优势之外，还是一个经营领域多元化和纵向一体化的经济主体。其次，开发性金融以规划先行的方式为城市经营提供知识投入和资本投入，能够从城市经营的整体获取信息，降低了交易成本和风险。再次，开发性金融的平台培育功能提高了城市经营主体经营城市的能力。最后，开发性金融通过信用建设和现金流建设深入到地方政府投融资平台的机制建设，既保证了城市经营资金的供需平衡，又降低了信息成本和资金风险。开发性金融通过各种机制参与到区域发展的城市经营，以城市发展实现自身发展。

三、开发性金融的一个新阐释

城市在区域竞争中的胜出，取决于城市经营系统的结构能否从环境中吸引更多的资源，以更高的效率进行加工处理。城市发展模式的创新，经营结构复杂程度增加后获取更为密集的要素流，都将为城市经营提供新的竞争优势。开发性金融将资金、知识和先进机制与城市经营系统耦合，将原来分散和相互独立的经济主体合并为新的更大的结构，创造出一种新形式的相互关系，到了城市发展相更大复杂性跃迁，并按照新的规则集聚经济资源，提升区域竞争力。［6］

图1是按照系统集成的思想，对开发性金融在城市经营经济系统循环中作用机制的粗略反映。图中城市经营是是区域经济循环的载体，开发性金融和地方政府通过各自的职能服务城市经营系统，最后通过城市经营系统更高效率的产出获得回报。图中正号表示两者投入到城市经营系统中的要素和功能共同形成一个正反馈回路，能够实现良性循环发展。

图1 开发性金融支持城市经营系统循环流程图Fig.1 Development business support urban management system circulation flow chart

开发性金融以资金和知识为要素投入，以规划先行、平台培育、产业支持和市场建设为机制投入，增加了城市经营系统组分和结构类型，促进了城市经营系统向更高的组织层次和更加复杂的方向演化，其结果是增强了区域集聚资源的能力，提升了区域发展的竞争力。具体而言，开发性金融从下列方面为区域开发做出了以下三方面的贡献。

（一）开发性金融提高了地方政府城市经营的能力

国开行在支持城市经营时，首先进行区域发展规划和融资发展规划，以新的理念整合区域发展资源；为将地方政府的财政资金和借贷资金分别管理，国开行推动地方政府设立融资平台；地方融资平台的设立增强了政府以市场化机制经营所辖区域的能力。

（二）开发性金融促进了政府部分职能的市场化进程

为保证地方政府对贷款资金的使用效率，降低风险，国开行除推动地方政府设立专门的融资平台之外，还通过信用建设和现金流建设等机制设计，将原来由行政干预而出现低效率的环节进行市场操作，提高了运作效率。

（三）开发性金融集成了支持城市运营的各类要素和主体

城市经营是一个复杂而且开放的巨大系统，需要众多的要素和主体协同作用才能成功。国开行通过规划先行整合内外部专家的智慧通过银团贷款带动商业性资金，将众多因素耦合进城市经营系统。

四、结论及拓展

将区域经济发展视为一个通过地方政府经营辖区的企业和产业来获得收入和租金的城市经营系统。这个系统有统一的管理主体，有投资、生产、营销和收入等与企业经营类的环节，但是在层次和结构上要复杂得多。开发性金融取得成功的原因在于开发性金融模式通过要素投入和知识投入，从整体上提高了城市经营系统的效率与竞争力，从而实现了开发性金融的持续发展。从城市经营的角度来理解开发性金融，对开发性金融未来发展具有一定的现实指导意义。即在支持政府热点和规划先行时，有意识地将区域发展视为一个理性经营的系统整体，通过系统的设计和实施为区域发展做出更大的贡献。

尽管本文是从内源性的视角来阐释开发性金融的机制，但是在如何更好地理解城市经营、开发性金融与城市经营的相互关系、如何根据城市经营的特征来促进开发性金融创新，仍然存在不足，这些都是需要进一步研究的课题。

［1］王永伟，李志辉.开发性金融理论问题研究［J］.华北金融，2009（1）：12-15.

［2］王文献，杨易.开发性金融支持地方区域经济发展的优化途径和模式研究 ［J］.武汉金融，2010（4）：32-33.

［3］陈元.开发性金融与中国城市化发展［J］.经济研究，2010（7）：4-14.

［4］张五常.中国的经济制度［M］.北京：中信出版社，2009：168-186.

［5］于洪平.对城市经营若干问题的思考［J］.辽宁师范大学学报，2005，28（6）：31-34.

［6］邹力行.金融开发与机制建设［M］.长沙：湖南大学出版社，2006：153-172.