推进湖北城乡一体化发展的战略思考

肖娥芳,程 静

(孝感学院经济与管理学院,湖北孝感 432000)

湖北是中部农业大省,农村人口占总人口的60%以上,湖北的“三农”问题对其经济发展有十分重要的影响。因此,改变目前的“城市偏向”,缩小城乡差别及加速城乡一体化发展进程不仅是我省广大农民的迫切要求和推动湖北经济快速健康发展的重大举措,也是构建社会主义和谐社会的重要内容与实践“三个代表”重要思想的具体体现。

一、湖北城乡一体化发展的现状

近年来,湖北积极响应中央号召,以工业化、城市化与市场化来指导“三农”工作,并紧紧抓住实施“两圈一带”战略机遇、从战略角度来统筹城乡发展,通过推行农业产业化,大力发展小城镇等一系列政策措施,积极推进城乡一体化建设,全省社会经济表现出较快的发展势头。

1.城乡居民收入不断上升,但差距较大的局面无明显改观。

由表1可以看出,近5年来湖北省城乡居民人均收入呈上升趋势,且城镇居民无论收入的绝对值还是年均增长幅度都要远大于农村居民。说明近年来湖北虽然已开始试行或推广各种政策措施来缩小这种差距,如免征农业税,对种粮农民实行直接补贴,对良种和农机具进行补贴,试行农业保险等,但农民的收入增长依然十分缓慢。另由表1可见,2005年至2009年湖北城镇居民人均可支配收入分别是农村居民人均纯收入的2.81、2.12、2.84、2.88、2.84倍,若再加上城镇居民的各项补贴与福利,城乡居民实际收入差距要远大于公众所看到的统计数据。表明近年来虽然政府一直在加大“三农”工作的力度,但由于种种原因湖北城乡居民收入差距较大的局面仍无实质性改观。

2.全省社保工作不断加强,但城乡社保差距仍较大。2009年年末,湖北省参加基本养老保险人数为980.7万人,比上年增加48.6万人。其中参保职工为709.2万人,离退休人员271.5万人。农村居民养老保险制度也于2009年12月30日开始启动。参加失业保险人数为440.3万人,比上年末增加17.2万人。参加城镇居民基本医疗保险人数为1810万人,比上年新增400万人,参保率达80%;新型农村合作医疗参合人数3714.5万人,平均参合率达94.4%,比上年增长近6个百分点。这说明湖北城乡社保工作在不断加强,社保覆盖率不断扩大。但城乡居民无论在人均保费水平,还是在获得保障的保险种类上都存在较大差距,农村传统的“自给自足”保障模式尚无根本改观。

表1 2005-2009年湖北城乡居民收入情况 单位:元

3.社会公共事业发展迅速,但城乡差异明显。我省城乡社会公共事业发展迅速,截至2008年底,湖北省共有各级各类学校1.93万所,电影放映单位1851个,图书馆事业机构104个,群众文化事业机构1356个,乡镇文化站2013个,各种卫生机构10826个,农村医疗点22707个,社会福利事业机构4266个。但全省较大的(或较好的)医疗机构、教育机构、图书馆、电影院、体育场及其他与现代生活密切相关的公共基础设施一般都建在城市,农村无论在基础设施建设,还是在教育、医疗等方面都远落后于城市。

4.城乡居民政治权益享有程度差别显著。受自身素质、教育状况及宗教信仰等因素影响,湖北农民参政的机会极其有限,无论在政治权益表达的途径上,还是表达的强度上都远不及城镇居民。后者凭借政治上的优势可获得更多资源和利益,如经济适用房、廉租房、各种补贴等。而农民作为弱势群体却无法阻止一些对其不利的政策出台,无力改变政治、经济和社会制度上的“城市偏向”政策,这使得城乡关系格局对农民越来越不利。例如,人民代表大会制度是中国最能体现民主权利的组织形式,十七大以前的《选举法》却规定选举全国人大代表时,城市每24万人选举产生一个代表,而农村却要每96万人才能产生一个代表,占湖北人口数量绝对优势的农民的政治话语权便被大大削弱。加上组织程度差,缺乏自身领导组织与代言人,不知该如何争取自身权益,农民的政治话语权近乎缺失。

二、影响湖北城乡一体化发展的障碍分析

2008年以来,城乡一体化工作开始在湖北的鄂州等地试点,2010年将仙桃、洪湖、监利、宜都、大冶、掇刀等6个市(县、区)纳入我省城乡一体化试点范围,初步取得了一些成绩和实践经验,但也存在许多障碍因素,主要表现在:

1.思想观念障碍。主要表现为一些农民群众思想守旧消极,对政府的一些惠民政策不支持、不理解。如湖北自2006年起实行“迎接新市民工程”,让广大农民工有机会真正享受到“市民”待遇,这对于长期遭受社会歧视的农民工来说,无疑是个好消息。然而这项工程在湖北8个县市试行4年多以来,却遭遇意料之外的“尴尬”:仍有不少农民工宁愿守着自己的农村户口,也不愿意成为“城市人”。[1]他们思想守旧大致基于以下几类心理:1)留恋农村的自由散漫,认为“种田最自由、进城受管束”;2)自身素质或职业技能偏低,对进城能否安居乐业缺乏信心;3)害怕失去农民的“命根子”——土地,缺乏安全感;4)寄希望于可以“搭便车”,享受政策搬迁或政府扶持。另外,部分领导干部的思想观念也相对消极,要么过于谨小慎微,“前怕狼后怕虎”;要么过于急功近利,只看重招商引资等能带来直接经济利益的东西,而对城乡一体化发展的重大意义认识不够充分,对城镇建设、农业劳动力转移等工作重视也不够。这些落后的思想观念,无异于一道无形的障碍,阻碍了城乡一体化发展的进程。

2.户籍改革滞后。在户籍管理方面,我省现行的二元户籍制度仍未改变。虽然实行“迎接新市民工程”已有4年多,但进城多年后能落户为新市民并享受市民待遇或者愿意获得城市户口的仍然只占少部分。这一方面是由于农民进城须达到各种限制标准,且户口迁移手续繁杂,部分地区还须缴纳人口增容费、城建费等高额费用,在计生管理、人口暂住、小孩入学等方面也受限颇多。如自2006年起,湖北在汉川、应城、石首和潜江等8个市县试行“统筹城乡就业试点工作”,该工作的核心就是让符合条件的农民工可以落户城镇。但文件对落户城镇的条件规定相当严格。如必须是“在城镇投资入股,个人投资达10万元以上,合法经营1年以上,年盈利超过3万元的农村户籍劳动者”,能达到这种要求的农民工实在太少。另一方面,由于不愿放弃土地,计划生育政策的差异,不可转移的社会保障,缺乏“手艺”而流动性大等原因,许多农民不愿成为“城市人”。[2]这一切都让湖北的户籍改革推行缓慢。

3.缺乏长远统一的科学规划。立足长远的科学规划是实现资源优化配置,推动城乡一体化发展的重要前提。但在“二元管理体制”下,我省城乡建设长期缺乏统一的科学规划,不仅城与乡的规划一直是分开的“单打一”模式,标准也大相径庭,更缺少把城乡作为一个整体来全盘考虑的意识和理念。特别要指出的是,作为城乡一体化重要载体的小城镇建设也暴露出许多不容忽视的问题。一是规划不统一,“有新房无新貌”,不仅建筑密度高,街道脏、乱、差,交通也较落后,许多道路“晴天一身灰,雨天一身泥”,严重影响居民的居住环境与生活质量。二是文化、娱乐、卫生等公益事业发展滞后,许多小城镇连绿地、公共广场等都缺乏。三是工业区与居民区混杂,布局不合理,严重影响城镇功能。四是其他规划不合理。如垃圾中转站与公厕、各种地下管网等基础设施建设仍规划滞后,道路重复开挖、房屋建好不久就拆迁的现象频现,加之我省许多小城镇规模偏小,功能不齐全,缺乏自身特色,其应有的集聚效应和辐射带动能力被大打折扣。

4.农村建设筹资渠道窄、投入不足。由于地方财政普遍紧张,经费被挤占和挪用的现象频有发生。加上某些项目本身存在不科学之处,地方建设配套资金常未能全部落实到位,各种基础设施建设也被因此“打折扣”,如通乡公路工程常在质量或里程上被缩水等。另外,受自身经济基础、地理位置、交通状况、历史文化等因素影响,我省农村发展对企业投资的吸引能力十分有限。农村金融机构出于效益最大化的考虑,往往重视对优良行业、优良产业、优质企业等的信贷支持,从农村吸收的资金也大半偏向于流向城市,“支援”城市建设,而对“三农”的“支援”却很少。据湖北人行汉川市支行调查的结果,不仅吸收了该市近70%存款的各商业银行对“三农”工作惜贷如金,就连植根于农村的农业发展银行、农村信用社也因缺乏法律法规的强制性规定而不积极、不主动承担相应的支农信贷责任。[3]总之,由于“银行投得少、向上争得少、市场筹得少”,湖北农村建设资金筹资渠道窄、投入严重不足。资金短缺已成为制约湖北农村经济社会发展的重要“瓶颈”。

三、推进湖北城乡一体化发展的对策与建议

由如上分析可知,目前湖北的发展远未形成城乡相互融合、相互促进的有效机制。农村居民无论在收入、社会公共事业与社会保障、政治权益等方面都与城市居民有较大差距。要改变目前的这种“城市偏向”,缩小城乡差别并实现城乡一体化发展,必须努力做好以下工作:

1.以科学的发展观为指导,进一步解放思想。科学发展观是今后相当长一段时期内我省经济社会发展的重大方针战略与指导思想,需要各级领导干部及广大人民群众认真学习领会其精神实质,并用于指导实际工作。在实际操作过程中,我们既要注重实干,又要敢于创新;既要讲程序,又不能唯程序;既要按政策又不能故步自封;既要胆大作为又不胡乱为之。要尽可能地让职责、权力与方法服务于发展需要,让程序服务于效率需要。[4]为此,必须加大政策宣传力度。报纸、电视、网络、杂志等媒体要深入宣传城乡一体化发展的重要意义和主要内容,彻底改变文件上或口头上重视“三农”,思想和行动上仍是“城市偏向”的局面。

2.积极稳妥地推进户籍改革,让户口承载的福利分步地为农民所获得。近年来,湖北逐步放宽了夫妻投靠、老人投靠子女、婴儿落户随母随父及投资兴办实业、购买商品房人员落户等户口迁移政策,并及时推出了多项利民便民措施,为进一步深化户籍改革奠定了基础。户籍承载着教育、就业、医疗、住房及养老等多项福利待遇,以湖北省情来看,还涉及民族经济社会发展等问题,情况较为复杂。所以户籍改革不仅仅是在名义上将农民的身份从“农业户口”更名为“非农业户口”,还需将城乡户籍背后的各项福利待遇差距尽可能地缩小,真正实现户籍权利城乡一体化。但目前要把湖北现行的二元户籍管理政策一下子彻底推翻是不现实的,建议实行“两保两新”方案,让户口承载的福利分步地为农民所获得。该方案既为现有城市籍人口保留“捷径”,让其可以通过继承而享有广泛的市民权利;又为外来人口通过买房、投资和知识技能等获得城市户口而保留“快车道”;同时也为普通进城务工者及其家属新辟一条易于攀登的入户阶梯,让其随着上台阶的过程不断增获各种市民权利,直至获得与原户籍人口相同的所有权利。“这样既可鼓励人口的有序流动,又可加强人口管理,也有助于实现基本公共服务均等化。”[5]

3.树立“全域湖北”的发展理念,构建城乡一体的科学规划体系。从湖北全域出发,城乡一体的科学规划体系包括城乡人口发展、空间布局、产业发展、公共基础设施建设、社会事业发展与生态环境保护等多方面的统筹协调规划。应按照“工业园区化、农民城镇化与土地经营规模集约化”的原则,分别编制城市总体规划、农村总体规划、小城镇社区建设规划及各专项规划等,科学合理地对城市、农村及小城镇的人口规模、公共服务设施和基础设施进行规划,以增强小城镇对人口、要素与产业的凝聚力,解决产业布局不合理及村镇分布零散等问题。[6]在这一过程中,要尽可能地优化资源配置,克服以往城乡规划建设中的“马路越宽越好、广场越大越好、草坪越阔越好”等误区,努力营造各项规划相互有机衔接及协调统一的良好局面。为了确保规划顺利开展,还需进一步完善相关法律法规并加强监督,以维护规划的严肃性与权威性。

4.多渠道筹集建设资金,强化城乡公共基础设施建设。要以创新机制为切入点,多方面、多渠道筹集城乡建设资金,特别要解决农村建设筹资渠道窄、投入不足的问题。可以同时从以下方面着手:一是政府应进一步加大财政投入,并做好财政相关划拨资金监管工作,保证城乡建设资金的专款专用;二是要进一步完善对农村金融服务,通过颁布相应的法律法规来规范金融机构对“三农”工作的扶持义务;三是对各种公用设施的经营权、道路冠名权、广告经营权等进行拍卖转让,吸引企业参与城乡建设投资;四是引导有条件的农村通过发展乡村旅游或特色农业等实现资金自筹。

另一方面,要以改善农村生产生活条件及建设生态家园为契机,不断优化农民生活质量。通过城镇基础设施向农村延伸、城镇公共服务向农村拓展的方式来达到城乡资源共享、减少重复建设与节约资源的目的。在这一过程中,要按统一规划布局、循序渐进的方式逐步实现城乡水电气、垃圾清理、防汛减灾、交通通讯等设施一体化。

5.大力发展小城镇,优化城乡一体化发展的直接载体。小城镇是拉动农村经济增长及加快农业结构调整的重要“推手”,更是城市功能向农村辐射的重要“节点”。为此,必须把发展小城镇作为带动农村经济社会发展的一项重大课题,既要潜心研究,又要精心组织实施。要按照“城乡统筹、布局合理、土地集约、以大带小”的原则,加快小城镇的发展。既要结合实际,充分考虑各地的经济基础、地理条件与资源优势,发掘潜力,合理定位,走特色发展之路;又要遵循市场规律,摒除各种制约因素,广辟融资渠道,增强小城镇的自我发展与壮大能力。如宜都的枝城镇矿产资源丰富,应将其定位为资源型小城镇,走资源发展带动经济发展之路;汉川的新河镇位于交通枢纽,区位优势明显,应着力将其建设成商业贸易型小城镇等。此外,要本着建设优质、服务功能完善、管理规范、环境优美的原则来完善小城镇的社区建设,整治脏乱差现象,切实把小城镇建设成为人口、产业、商品、信息及资源等的集聚中心。

[1] 新华网.湖北试点遭遇尴尬农民工不愿成为城市人?[EB/OL].(2008-08-13)[2011-02-05].http://news.qq.com/a/20080813/001312.htm.

[2] 海洌.湖北试点遭遇尴尬农民工为何不愿成为城市人[N].经济参考报,2008-08-18(1).

[3] 杨华.论我国城乡一体化进程中的社会保障法律关系[J].农村经济,2009(7).

[4] 李津燕.湖北宜都城乡一体化发展主要做法与启示[J].大江周刊,2009(12).

[5] 贡森.户籍改革新思路:户口承载的福利可分步骤获得.[EB/OL].(2010-06-04)[2011-02-05].http://www.hb.chinanews.com.cn/news/2010/0604/54582.html.

[6] 邢淳.成都城乡一体化发展面临的困难及启示[J].合作经济与科技,2010(1).