政府与非政府组织的博弈分析

王学武

（1.中国科学技术大学管理学院，合肥 230022；2.安徽省语言文字工作委员会办公室，合肥 230061）

政府与非政府组织的博弈分析

王学武1，2

（1.中国科学技术大学管理学院，合肥 230022；2.安徽省语言文字工作委员会办公室，合肥 230061）

政府与非政府组织之间的关系是行政伦理关系中最基本最重要的关系之一，建立良好的政府与非政府组织之间关系是保证行政管理工作顺利进行的必备条件。以冲突分析见长的博弈论为分析和解决政府与非政府组织之间关系提供了一个新视角。文章运用博弈论对政府与非政府组织之间的冲突与选择过程做了详细分析，以期为创建和谐的政府与非政府组织之间关系提供相关的启示。

政府；非政府组织；博弈；分析

上世纪中叶，非政府组织特殊的性质和功能适应了社会发展的需要，发展迅速。非政府组织的生命力不断壮大并不意味着政府地位的下降，但其强劲的发展无疑对政府的地位构成严峻挑战。中国的政治管理有其现实的特殊性，与非政府组织间的行政伦理关系还有待进一步完善。因此，引入新的理论，探讨政府与非政府组织之间的关系，对于完善行政管理、构建和谐社会，具有很重要的现实意义。

以冲突分析为核心的博弈论诞生于上世纪50年代初。这种进攻性与防御性策略的相互作用，在经济学和管理学当中得到了广泛的运用，取得了巨大的成效。遗憾的是，这种学科交叉的分析少见于行政管理中。本文拟以政府与非政府组织关系的三个视角，即非政府组织成立阶段、非政府组织发展阶段和非政府组织与政府最终关系阶段为例，以博弈论为工具，对政府与非政府组织之争进行分析，探讨政府与非政府组织之争过程中的博弈规律。应该特别强调的是，文中运用博弈论的分析方法主要是从理性思维的角度重新审视政府与非政府组织关系的产生与发展，获得若干新的启示，而不是分析政府与非政府组织之间实现利益最大化的途径。

一、博弈论分析政府与非政府组织关系的理论预设

博弈是人类社会的普遍现象，根据博弈论原理，任何一场博弈都包含参与者、规则、结果和收益这四项基本要素，这是进行博弈分析的基本材料［1－2］。

第一，参与者，即参与博弈的决策主体。需要注意的是，并非所有决策者都是参与者，只有在博弈中存在利害关系的决策者才被认为是博弈的参与者，具体到本文就是政府与非政府组织，其他相关的因素，因利害关系复杂，本文暂不论及。

第二，规则，即对博弈做出具体规定的集合，包括参与者的行动顺序、信息存量、行动选择、可能收益等方面的规定。尽管国家强调政府与非政府组织的公有性和无私利性，但非政府组织只是对社会中的某些特殊群体或个别群体负责，屡见不鲜的政府与非政府组织之争表明，政府与非政府组织在一定程度上还是具有逐利的特性，因此，绝大多数场合，博弈规则应该也适用于政府与非政府组织之争的分析。

第三，结果，即博弈参与者的每一个可能行动组合所产生的结果会因博弈规则的不同而不同。在此我们以政府与非政府组织收益最大化为判据，所谓政府与非政府组织之争，实际上还是对某种利益权利主张的争夺。

第四，收益，即在每一个可能的结果上，参与者的得失。一般来说，博弈结果决定博弈收益，收益是结果的函数，也是判断政府与非政府组织争议缘由的重要参数。

二、政府与非政府组织之争的博弈分析

按照非政府组织发展的过程，可以将政府与非政府组织为获得利益最大化而进行的博弈大致分为三个阶段。通过分析这三个阶段特有的特征，可清晰了解政府与非政府组织之间博弈的利弊得失。

第一阶段——非政府组织成立阶段博弈。非政府组织成立的时候有两种选择，一是信任政府，二是怀疑政府。政府面对新诞生的非政府组织时候，也有两种选择，一是信任，二是防备。那么，由此导致的博弈可以分为合作博弈和非合作博弈，它们之间的主要区别在于，政府与非政府组织双方行为相互作用时，二者是否能形成相互信任，如果能，就是合作博弈，反之则是非合作博弈［3］。我们假设规则（1）合作博弈，双方都认识到了政府与非政府关系中必须无条件信任对方；（2）非合作博弈，双方都知道防备和怀疑会损害对方的利益。根据上述假定，信任对方的一方将获得1，怀疑和防备的获得0；如果政府与非政府组织双方同时信任对方，各得0.5。于是，得到如图1所示的利益分布矩阵。

图1 非政府组织与政府合作利益分布矩阵

图2 非政府组织与政府不合作利益分布矩阵

这个矩阵存在一个双方利益最大化的最优策略（相互信任），即两人各得0.5，总体收益为1，这是一个双赢的结果。但实际上，大部分政府与非政府组织往往都没有采用无条件信任对方的合作博弈。也就是说，我们假设的两个规则中（1）不成立。这也符合经济学的假设前提：人是自私和理性的——人们首先关心的是自己的利益，没有仁慈或怜悯，只有一己之利。因此，在非政府组织成立时，政府与非政府组织双方反而认为无条件信任对方会使自己的利益受损。这一点在从事公益或类似其他活动的国际非政府组织方面表现得尤为明显。他们要求中国政府在社会底层让渡一定的政治空间，引入国际非政府组织的运作模式，其实是对政府不信任的表现；政府面对非政府组织成立时确定较为严格的准入条件，采取较为严格的行政管理措施，坚持持续性审检与清理整顿，突出对社团的规制，也是对非政府组织的防备［4］。因此，我们得到图2所示的利益分布矩阵（负值表示利益受损），在这个矩阵中，（防备、怀疑）反而成了最优策略。

从上述的博弈分析可以看出，政府和非政府组织的不信任是不可避免的现象，信任关系的恶化是政府和非政府组织之间不和谐的源头，也是对建设诚信社会的考验。降低政府和非政府组织间的不信任应该从两个方面着手：一方面，从国家层面来看，政府应该大力弘扬政府和非政府组织的相互信任，从精神层面确立非政府组织正确对待与政府“分责”和“分利”。另一方面，从微观层面来看，政府应该创造信任的环境，将“以人为本”的理念贯彻到非政府的建设中，多从非政府组织的发展角度考虑，从制度上疏导和降低非政府组织对政府的不信任，而不是一味地提高非政府组织成立时的门槛。

图3 政府作为或不作为、非政府组织合作或不合作利益分布矩阵

第二阶段——非政府组织发展过程博弈。在非政府组织发展过程中，政府和非政府组织关系从政府的角度看，分作为和不作为两种；从非政府组织的角度来看，可分为对政府规制合作的和不合作两种。那么，就会出现以下四种结果：政府作为，非政府组织合作；政府作为，非政府组织不合作；政府不作为，非政府组织合作；政府不作为，非政府组织不合作。

在这种情境下，我们假设的规则（1）政府和非政府组织双方都认为政府作为和非政府组织合作是实现对公共利益最大化最有效方式；（2）政府和非政府组织双方任何一方的不作为或不合作，都会对公共利益和政府和非政府组织的声誉产生危害。根据上述假定，合作、作为的一方将获得1，不合作、不作为的获得－1；如果政府和非政府组织双方同时信任对方，各得1。于是，得到如图3所示的政府与非政府组织利益分布矩阵。

上述四种结果中，第一种结果是政府作为，非政府组织配合政府，当然是最好的情况，是双方利益最大化的最优策略（总体收益为2），但是政府作为要得到非政府组织的认可，必须以自身较高的制度建设水平和对社会发展的把握为基础，否则在制度权利不对称的矛盾中，即使政府作为，也可能会造成非政府组织的误解，进而转变成第二种结果，即政府尽责，非政府组织因为怀疑政府的诚意和执政能力而不合作，影响双方的利益（总体收益为0）。第三种结果是政府不尽责，非政府组织合作，这种情况虽然总体收益和第二种结果一样，但是对政府与非政府组织关系紧张的作用可能更大，影响更坏，但究其原因并不是由政府单方面造成的。比如政府与非政府组织纠纷中政府高门槛、高规制行为的消极影响、政府自身利益和非政府组织发展空间的影响。

第四种结果是两者都不合作，造成的双方的利益损失最大（总体收益为－2）。但在具体的政府与非政府组织实践中，政府不让非政府组织继续活动，甚至取缔，政府与非政府组织关系终止，在短期的社会发展上造成的矛盾反而不是很大。

从上述的博弈分析中可以看出，非政府组织发展过程中的政府与非政府组织关系主要集中在第二种和第三种结果。第二种结果中的政府与非政府组织之间的矛盾比较好化解。在制度规范约束的前提下，政府通过努力提高自身执政水平，对非政府组织理解和认真主动释疑，处理非政府组织的不合作肯定没有多大问题，至少应该不会引起重大的冲突。关键在于第三种结果。目前造成政府不作为的客观因素很多，最典型的就是政府自身利益的保护和政治偏好。在博弈情况下，政府作为的前提是首先要保护自己，处处小心，谨防非政府组织影响其社会地位，遇有危险的操作必先要论责任，提高要求来限制非政府组织发展，这就导致非政府组织发展空间被过度限制，增加了非政府组织的压力，也因此会引起非政府组织的不合作。

造成政府不作为的其他因素还很多，比如价值目标型冲突，即政府认为非政府组织在社会合法性、政治合法性、行政合法性与法律合法性上，只要有一种合法性不具备，那么，它与政府的价值目标就是“破坏性冲突”。还有权力资源型冲突、认知差异型冲突等，都会造成政府对非政府发展的目的、作用、及后果产生认识上偏差［5］。

第三阶段——非政府组织与政府最终关系博弈。政府与非政府组织的最终关系无非有两种：生存发展和非政府组织被取缔或消亡。政府与非政府组织矛盾的根源主要集中在非政府组织被取缔或消亡方面。无论是从非政府组织的角度还是从政府的角度看，非政府组织被取缔或消亡的原因大致可以归结为非政府组织本身的原因、政府制度的限制性和社会发展环境的需求。社会发展的环境假如不再需要相关的非政府组织发挥作用，而造成非政府组织的被取缔或消亡，一般不会导致政府与非政府组织之间产生大的纠纷。那么，非政府组织的被取缔或消亡究竟是由于政府制度的过多限制还是非政府组织本身的原因呢？从政府和非政府组织维护自身的利益来看，都不会承认自己有过错，那么可能有四种情形：第一，政府认为自身无过错，非政府组织认为自身无过错；第二，政府认为非政府组织过错，非政府组织认为自身无过错；第三，政府认为自身无过错，非政府组织认为政府过错；第四，政府认为非政府组织过错，非政府组织认为政府过错。

图4 政府无过错或过错、非政府无过错或过错利益分布矩阵

在这种情境下，我们假设规则（1）非政府组织的被取缔或消亡是由于非政府组织本身的原因或政府制度的限制性造成的，至少有一方承担责任；（2）承担责任的一方必然会带来利益的损失，而另一方则会获利。根据上述假定，无责任的一方获得1，承担责任的一方获得－1；如果政府与非政府组织双方都不承认过错，各得0。于是，得到如图4所示的政府与非政府组织利益分布矩阵。

图5 非政府组织与上级行政复议部门博弈矩阵

上述无论哪一种结果，总体收益都不会超过0，即使是第一种结果，政府、非政府组织都不承认自身有过错的情况下，双方利益最大化的最优策略的总体收益仍为0，现实中这在政府与非政府组织矛盾的解决中是行不通的。因为，根据规则（1），至少有一方要承担责任，那么，解决矛盾的途径按照正常的方式会上升到法律层面，在法律解决问题前，首先会有个行政复议过程，由相关上级行政部门复议下级政府是否有过错或承担责任。那么政府与非政府组织的矛盾博弈就转化为非政府组织和上级行政复议部门的博弈。

法院对行政复议的要求是公正，但是行政复议部门作为政府的同行，不可避免地会有偏袒的可能出现；而对于非政府组织，对复议的结果也有两种态度，即到法院上诉和不上诉。非政府组织之所以上诉，至少以下两个条件成立：第一，非政府组织认为政府对非政府部门的取缔和消亡要负相关行政责任；第二，行政复议部门确实存在偏袒政府的动机。但行政复议部门是否能主持公道，非政府组织不敢确认。由此，我们可以得到博弈利益分布矩阵，如图5所示。

这个矩阵有一个最优策略（上诉、公正），最大收益为2，也就是说双方权衡利弊的结果是：非政府组织坚持上诉，要为自己讨个公道；而行政复议部门会主持公道——至少从形式上主持公道。这也恰恰与现在政府与非政府组织纠纷处理现实相符，尽管行政复议部门基本上由政府的同行组成，但从形式上看却是很公正的——它由“上级部门处理此类问题的相关官员，并与下级机关没有关系”的人组成，一般的程序还会在指定时间内来完成举证。就是这个双方都认为最优的选择，带来的却是最糟的结果：一方面，非政府组织失去了对行政复议部门的信任和依靠法律途径来解决问题的信心，多采取极端的方式来解决政府与非政府组织矛盾；另一方面，政府对非政府组织的合作信心和忍耐性都会下降，并增加更多非政府组织成立前需要遵守的相关规制。

三、政府与非政府组织博弈分析的启示

政府与非政府组织之争由来已久，影响到整个和谐社会的构建，虽然不少有识之士不断建言和政府不断出台相关措施，但新的政府与非政府组织之争却此起彼伏，通过对政府与非政府组织关系之争的博弈分析，至少可以获得如下的启示：

第一，加强沟通，建立信任合作关系。国家应该在宣传政府与非政府组织相互信任中承担主体地位，通过各种媒体引导良好的政府与非政府组织互信关系。将政府与非政府组织互信的建设与诚信社会的建设相结合，通过出台相关的制度和法规确保政府与非政府组织互信的建设能够落到实处，并彰显成效。但是，信任也是有风险的，需要双方共同努力。因为政府信任非政府组织，是认为非政府组织行为对政府是有益的或者至少是不损害政府利益的。一旦非政府组织的行为没有按政府的意愿发生，信任就达不到预期效果，而政府还将为此将承担损失。因此，在这一信任关系中，政府要引导非政府组织的行为及其价值诉求，非政府组织要扩大自己行为以及价值诉求的透明度以增加政府信任。

第二，政府对非政府组织的管理体制要不断改革，政府应尽自己最大的努力帮助非政府组织成长。政府对非政府组织的管理，长期以来处于绝对权威地位，管理体制的改革，对政府来说一直比较难以接受。一般情况下，政府是不愿与非政府组织一道分享现有权力和利益的，这也就是为什么我国非政府组织行政化的一个主要原因。但是，某种思想或行为形成，它必将会在以后的发展中沿着既定方向自我强化。非政府组织的出现，并在世界政治舞台上不断得到认可，意味着政府必须尽快改变过去传统的行政方式以适应社会发展的需要。所以，政府主导非政府组织的发展是我国目前国情下不可避免的选择。从管理的角度来看，政府应该明确认识到自己不再是公共管理的唯一主体，而只是公共管理的重要主体之一。政府要以自己的实际行动使非政府组织成为政府公共行政不可或缺的帮手，帮助非政府组织的成长，而不是单纯地限制和不作为。

第三，政府与非政府组织的最终关系应该是相互依赖而不是相互冲突。政府与非政府组织间的相互依赖关系不应仅局限于互利的情境、局限于均衡的彼此依赖，同时还要对权力相互依赖的“敏感性”与“脆弱性”进行关注［6］。

政府与非政府组织间的相互依赖应该培养成共同利益动机的依赖，非政府组织利益诉求应该不以削弱政府组织的合法性权威为前提；而政府对公共的管理也不需要以牺牲非政府组织的发展空间为代价。政府与非政府组织间的相互依赖不是对公共事务的均衡管理依赖，而是一种互补性依赖；在重要的问题上政府与非政府组织要达到不以讨价还价来协调利益。

在中国特定的政治管理体制下，政府与非政府组织最终关系的完善，相互依赖的敏感性与脆弱性尤其要关注。中国政府要求非政府组织的政治特性与政治倾向必须与政府保持高度一致。非政府组织的政治诉求越多，它与政府之间的利益关系冲突就越大，政府对它的限制就越多，两者之间相互依赖关系建立的难度就越大。因此，降低非政府组织的政治色彩，是双方最终和谐关系构建的关键。

［1］姚国庆.博弈论［M］.天津：南开大学出版社，2003.

［2］（美）迪克西特，奈尔伯夫.策略思维［M］.王尔山，译.北京：中国人民大学出版社，2002.

［3］张 腾.合作博弈还是非合作博弈［J］.卫生经济研究，2005，（5）：18－19.

［4］徐湘林.政治特性、效率误区与发展空间——非政府组织的现实主义理性审视［J］.公共管理学报，2005，（3）：7－11.

［5］刘祖云.政府与非政府组织关系：博弈、冲突及其治理［J］.江海学刊，2008，（1）：94－99.

［6］罗伯特·基欧汉，约瑟夫·奈.权力与相互依赖（第3版）［M］.北京：北京大学出版社，2002.

Game Analysis between Government and Non－governmental Organizations

WANG Xue－wu1，2
（1.School of Management，University of Science and Technology of China，Hefei 230022，China；2.Office of Language Affairs Committee of Anhui Province，Hefei 230061，China）

The relation between government and non－governmental organizations（NGOs）is one of the essential and important relations of administration ethics.It is necessary to constitute the good relations between government and NGOs to assure that the administrative management would be carried on smoothly.Game theory，with the advantage of conflicts analysis，provides a new standpoint for analyzing and solving the problem in this respect.Game theory is used in this paper to expound the conflicts and selection process between government and NGOs.The research and conclusion of the paper could provide correlative suggestions for establishing harmonious relationship between government and NGOs.

government；non－governmental organizations（NGOs）；game playing；analysis

D63

A

1008－3634（2011）04－0013－05

2010－12－20

中国科学院知识创新工程重大项目（KACXI－YW－1024）

王学武（1967－），男，安徽桐城人，博士生。

（责任编辑 蒋涛涌）