推进基层政府公共决策中的协商民主

　　〔摘要〕在基层政府公共决策过程中引入协商民主，有助于公共政策的顺利执行。当前，推进基层政府公共决策协商民主，一要促进协商民主的制度化，既要在宏观层面加强法制建设，明确协商民主的法律地位，也要在微观层面确定具体的操作规程；二要探索协商民主形式的多样化，因地制宜地推广公共政策听证会、民主恳谈会、网上互动及电话调查等协商形式；三要改进协商民主操作策略，合理确定公众参与的范围、公众参与的群体和协商主持人。
　　〔关键词〕基层政府，公共决策，协商民主
　　〔中图分类号〕D252 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2011）02-0114-04
　　
　　协商民主理论主张通过建立一套平等的对话机制，逐步扩大“公共领域”。其前提在于承认并接受多元社会的现实，以及不同利益主体之间存在的差异和分歧；其核心则在于强调基于理性的公共协商，即讨论、审议、对话和交流，从而实现立法和决策的共识。广大地方政府和基层政府直接和民众的生活接触，很多具体公共政策涉及到群众切身利益，诸如土地征用、房屋拆迁、劳动就业、社会保障、教育医疗、环境保护、城市规划、公用事业的价格调整等，影响直接，也容易带来冲突。因此，在基层政府公共决策过程中引入协商民主，政府可以最大限度地捕捉到决策所需要的信息，通过讨论、审议等过程赋予决策以合法性，从而有助于公共政策的顺利执行。〔1 〕虽然我国各地基层政府在这方面进行了很多探索，但是也存在一些问题，需要在实践中加以改进，进一步推进基层政府公共决策过程的协商民主。
　　一、促进协商民主的制度化
　　制度产生约束力，只有建立长效机制，使协商民主制度化、规范化和程序化，才能改变一些基层官员在协商民主操作中的随意性及粗糙操作。协商民主的制度化最主要的就是协商民主的法律化，用法律来体现这个民主形式。
　　在宏观层面，可以在宪法和有关基本法律中明确协商民主的地位，使协商民主在社会主义民主政治建设中名正言顺。这种法律规定的层次很高，应当在条件成熟的情况下，适时将2005年2月中共中央正式颁发的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》通过人大立法的形式上升为法律法规，使协商民主具有宪法保障和宪政安排。在基本法律方面也就是在选举法中规定特殊的协商程序，其他方面重要的基本法律暂时没有明确的规定，应该在一些重要基本法律如地方组织法、立法法中增加协商民主的地位规定。
　　在微观层面，协商民主的法制建设应该包括两方面的内容：一是协商民主操作过程的法制化建设，主要包括：协商主客体的确定，协商内容的法定，协商题目的选定，协商程序的法定，协商对象的遴选，协商频度；二是协商民主成果的法制化建设，主要包括：协商成果的公布和运用，对持不同意见者的保护等。将这些上升到法律形式，才能确保协商民主的有序进行。另外，要认真总结、推广一些地方民主协商的成功经验，在实践中不断完善、总结、提炼，使之上升为理论和法规条文。
　　当然，任何时候都不可能只依赖某个单项制度，要把注意力放在加强相关制度间的联系和对接上，我们需要的是一套相互制约和补充的制度和非制度性习惯。制度没有“最好”，只有“更好”。协商民主和相关配套制度的整合意义更大。特别是基层政府有很多的工作制度和决策流程，不能为了协商而协商，要形成系统效益。当前，可以考虑对接基层人大制度和基层党的民主集中制度，也可以考虑对接基层政府的办公会议。
　　协商民主的法制化过程不可能一蹴而就，需要一个长期积累厚积薄发的过程。实践需要检验，经验需要提升，理论需要深化，特别是协商民主走向法制化的路径需要探讨。应当的事情不一定马上就是应然的。一些学者提出先实现软法之治，再达到硬法之治的路径选择，不失为一种求真务实的现实渠道。〔2 〕所谓硬法，即经由国家正式立法机构创制的硬规则；所谓软法，是指那些不能运用国家强制力保证实施的法规范。软法也是法，它与硬法具有同样的地位、作用和效力。作为依法治国之基础的“原则、规则”，既包括这些硬规则，也包括这些所谓的软规则。目前，协商民主运行的规则，基本上属于软法的范畴。这既是一种挑战，因为它增加了运行的难度，也是一种机遇，因为它提供了创新的空间，可以使协商民主的各种制度精雕细刻，精益求精。这样，协商民主的法制化就将水到渠成，呼之欲出。
　　二、探索并完善协商民主形式的多样化
　　协商民主的内容需要通过各种形式体现出来。内容决定形式，形式依赖于内容，有什么内容，就需要有什么样的形式与之相适应；内容变化、发展了，或快或慢地要引起形式的改变。只有协商民主形式与协商民主内容的统一，即相适应，方能促进内容的发展。探索并完善协商民主形式的多样化是提高基层政府公共决策协商民主质量的关键。中国特色的协商民主是一个渐进的、不断完善的过程，一定的创新是十分必要的，特别是在具体操作上，由于地区差别很大，也由于基层政府工作的特点，可以因地制宜地实行多样化的形式。
　　其一，公共政策听证会。当前，很多地方都举行公共政策听证会。福建龙岩实行政府重大行政决策听证制度，从重大基础设施建设和关系全局的大项目决策，到事关民生的服务价格及行政性事业性收费标准调整等，决策前都要举行听证会征求社会各方意见。当地政府强调对未按有关规定举行听证的重大行政决策，不得提交政府常务会议、本部门领导办公会议讨论通过。这种硬性的约束就是进步。但是，从目前所实施的听证制度看，还存在不少值得注意的问题。例如，在一些地方，由于地方政府在组织听证中的绝对主导地位，听证会异变为“走个场儿、找些托儿、做回秀儿”的形式听证，这种缺乏诚意的、不尊重民众主体地位，不让民众与行政主体平等对话的所谓“听证”是无法真正达到听证目的的。因此，应当明确听证在公共决策中的关键作用，赋予民众在听证中的应有地位，即与地方政府的平等地位，规范各方参与听证活动的权利、义务；保证现行听证制度得到刚性执行，鼓励听证参与人委托具备法律、财务、会计等专业知识的代言人参加，减轻地位差异、信息不对等带来的不公，推动这一协商民主操作的实际效果。
　　其二，民主恳谈会。民主恳谈会是一种对话的形式，举办的主体是基层政府，参加的主体是公众及各阶层群众等利益群体。群众参加是自愿的，形式和内容多样。如浙江省温岭市新河镇在人代会审议财政预算前设计了一个预算初审民主恳谈会，群众可自愿参加。在2006年共有110名群众报名参会，镇人大将群众代表分成农业、工业、社会事业３个组。群众向政府预算报告提出的意见、要求、建议多达59条。镇政府据此调整预算支出项目，涉及预算资金828万元。真正的民主恳谈会可以保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。始发于1999年6月的民主恳谈会，经过十多年的探索与发展，民主恳谈的范围已经从最初的村级向市级延伸，从党外向党内延伸，从体制外向体制内延伸，民主恳谈的内涵也从初期的改进农村思想政治工作向基层民主政治建设的决策咨询方向深化，从一般性事务的对话沟通向预算决策等核心方向深化。
　　但是，温岭市等地民主恳谈会的改革尝试还没有制度化，除非进行立法，否则改革可能因乡镇领导的工作重点和兴趣而变化。因为恳谈会是没有法律地位的，不是在现有的制度框架之内的。因此，可以考虑用民主恳谈会来对接基层人大制度，比如，在重大事项决策之前先开恳谈会，邀请人大代表来参加。程序是先恳谈，然后再让人大代表审议恳谈会的结论。在民主恳谈会上各利益群体之间如有不同的利益要求和不同的看法，可以交给人大代表去表决。这样，人大代表在与群众利益相关的重大事项上就能真正发挥出其决定权。民主恳谈会也应很好地对接基层人大制度，从而把民主恳谈纳入体制框架。
　　
　　其三，网上互动。随着网络的普及，人们越来越借助互联网来获取信息，互联网的建设为发展协商民主、优化政府决策提供了有利的技术平台。人们可以通过上网直接就重大事件或政治决策与其他公民或政府官员交流、对话，表达自己的看法。当前，要使网上互动成为制度化的协商方式，除了加强其他网上平台建设，更应该加强政府网站建设。在推进协商民主方面，比较成熟的政府网站建设应该分成四个功能框，分别是信访参与、访谈参与、调查参与及论坛参与，每个功能框对应不同的功能，以便实现政府和公众的有效互动，比如上海的基层政府网站在这方面就做得很好。如果说以往将政府信息“搬”上网，实现的是服务的web1.0（注重从浏览器获取信息），那么包含了更多创新和互动的政府网络建设，将开启服务的web 2.0（注重用户的交互作用）。上海的各级政府网站在首页突出的位置开设了“政风行风热线”专栏和“领导信箱、信访投诉中心”、“征集调查”栏目和“征询平台”，并在地方规章中规定政府要在其网站上建立针对本部门承担的政府职能的咨询窗口，提供面向社会公众的网上咨询服务；设立专职咨询岗位，建立工作规范，规定服务响应时限，及时答复服务请求；提供实时服务的，要有专人值班，实时应答。另外，实践中很多部门不定期邀请各级政府官员参与互动的在线访谈。上海闵行区政府区长网上办公已经定期化，区长与职能部门领导在网络上接受民众的提问，现场解答，现场协调解决，参与气氛热烈且成效很大，反映很好。
　　其四，电话调查。这种形式很直接也很经济。随着政府执政理念的转变，各级政府和有关部门委托专业部门开展这种项目的也越来越多。它采用的多是计算机辅助电话访问系统（CATI调查），这种计算机辅助电话调查由以前印发调查问卷变为在计算机上直接显示，由以往的手工填写问卷变为由现代计算工具迅速输入，只需相对少的调查费用。这样做时效性明显提高，调查结果更加真实可靠。调查结果一般按问题性质考虑分为对内与对外两条渠道发布。在延安、温州等地的操作中，进行电话调查时根据不同阶层制定相应的调查问卷，从不同对象和不同角度全面评估政府工作。在这种实践形式操作中，还要考虑鼓励民间独立专业调查机构更多地参与到这种项目运作中去，以提高电话调查的质量。
　　随着社会的发展和积极的探索，协商民主的形式会越来越多样。实际上，民主的特色之一就是不断地探索深化其自身的民主质量。这个探索应当具备一种对话的品质，因为只有对话互动才有成效。多样化的协商形式可以广泛听取群众意见，使政府决策科学化、民主化，更好地建设服务型政府。
　　三、改进协商民主操作策略
　　“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。” 〔3 〕 （P82 ）政治过程在一定程度上是直接掌握权力资源者对社会利益的调整和分配过程。在根本利益一致的前提下，不同的人、不同的群体、不同的阶层有着不同的具体利益，并可能产生利益矛盾和利益冲突。人们为了维护和争取利益，希望更多地参与政治，影响政治过程，这也是协商民主存在的现实要求。
　　基层政府的公共决策涉及的更是最直接最不容易忽视的切身利益。协商民主主张参与者能够根据环境的变化和他人的信仰和偏好来调整自己的信仰和偏好，维护和实现公共利益。但在实践中，由于受利益驱动，一些参与者往往不能或不愿改变自身的偏好，甚至为追逐自身的利益，拉帮结派，结党营私，这无法将整个协商导向公共利益。他们并没有一个强烈的政治原则和政治标准来指引协商行为，使得协商民主常常陷入长久的争吵，使得协商效率低下，这客观上也为协商民主的轻视者带来口实。如果没有有效的程序和引导方法，就会使协商民主无果而终，特别是基层政府公共决策协商的话题涉及的矛盾经常很表面且很尖锐。因此，除了宏观制度安排，具体操作过程中的某些细节也很有讲究。从现有的实践情况来看，应在以下几方面改进操作策略：
　　其一，在协商议题方面，合理确定公众参与的范围。很多时候，公共决策的效率和公平很难做到平衡，经常发生冲突，协商民主的操作在提升公平的同时，因为其程序的复杂和时空的要求容易带来效率的滞后，特别是在飞速发展变化的现代社会，在经济赶超和社会转型期的中国，基层政府决策的效率要求明显高于高层政府决策，不加区别地追求协商民主议题和主体的全覆盖，在行政成本高企的今天只会加重纳税人的负担。所以在那些专业性较强的问题上更宜采取专家咨询的方式，因为普通民众的相关专业知识较为欠缺，盲目地参与不但于决策无益，反而还会增YW6/OC65nI8wbyWUI/9OsQ==加行政决策的成本，甚至有可能阻碍政府的改革和创新。当然，不能以此为借口否认民众参与的必要性，从一个极端走到另一个极端，关键是要认定议题是否直接影响民众的切身利益。如果一项决策会影响到民众的切身利益，技术性和效率性的考虑标准就可退居其次。
　　其二，在协商主体方面，合理确定参与群体。 在确定参与主体时，利益相关方是最重要的判断标准。当然这是个开放的标准，因为任何公共政策的影响范围都会随着时间的变化而变化，利益相关方的范围也会随之变化。在有的问题上，政府可以采取关键公众接触法，即公共决策者有选择地向一些关键人物进行政策咨询和磋商，听取其建议，这些关键人物可以是社会各界的精英；在有的问题上，可以采取公民调查的方法来征求公民对公共政策问题和政府服务状况的意见，如果调查是在随机抽样的基础上进行的，那么就必须获得一些有代表性的观点，要将协商活动控制在适当的规模上，既不能劳师动众，又不能范围过小。
　　其三，在协商过程引导方面，合理确定协商主持人。在协商过程中，高明的主持人能对整个协商过程进行有效引导，消除协商中的意见分歧并整合不同利益，这对协商的成败至关重要。在澳大利亚，主持人制度较为完善，主持人已经发展成为一个专门的职业。澳大利亚有专门的主持人网络组织，任何地方政府要找主持人，与该组织联系即可，当然费用也是很高的。我国作为发展中国家，在基层政府公共决策中推进协商民主时，为了避免主持人的偏袒性，应在一些专家学者的指导下，从中小学教师、社区贤达、相关问题的专业人士中培养一些人临时担任主持人，这种做法可节约大量民主成本。但是，这些人作为主持人，其专业化水平低，需要重视对其进行专业培训。
　　主持人角色事关重大，必须时刻警惕，一定要消除“议而不决”的现象。一个有效的会议必须有商议及议决两个关键部分，实践中很多民主协商会议的与会者在会议中谈了许多，争论了很多，却未能达成一个决定或结论，所以要千方百计引导与会者不能在未有决定或结论前便散会离开。
　　主持人还必须警惕民主协商会议中的意见领袖者，他们因为活跃、地位突出而容易引领着群众意见的方向，大家会变得与他们的意见趋同，所以训练有素的主持人需要在主持中熟练应用技巧限制他们的影响，适当地引导他们的影响往良好的方向发展。主持人也要采取一些小技巧来改善气氛，适时投放一些“小炸弹”，以吸引讨论者的注意力，改善争论中的紧张气氛，确保座谈会的顺利开展。
　　另外，政府要为协商活动提供适当条件。首先要在财力上给予保障，包括参与者的交通费、误工费和协商会议的会务费等。因为部分公众不愿意投入过多的财力和精力参与协商，尤其是当其认为协商议题与自身利益看起来没多大关系时，通过财力支持可以扩大协商的参与度和积极性。其次，在协商活动的时间安排上也要合情合理，不能会议一开就是几周乃至更长，给人以繁琐劳累的感觉，影响效率。
　　总之，协商民主在基层政府公共决策实践过程中肯定会有很多的问题，但是这个方向是正确的，对此应该坚持不懈地推进。
　　
　　参考文献：
　　〔1〕杜学文，李雯.社会主义民主的本质与核心——以社会主义协商民主为视角〔J〕.中共山西省委党校学报，2009，（3）.
　　〔2〕罗豪才.我的软法观〔N〕.北京日报，2009-11-16.
　　〔3〕马克思恩格斯全集:第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1956.
　　责任编辑周荣