国外社会救助经验对我国的启示

　　〔摘要〕国外尤其是西方国家在社会救助制度建设方面起步早，实践经验丰富。这些实践经验启示我们：应始终树立公平正义理念，确保救助对象应“保”尽“保”；不断完善社会救助法律体系，使社会救助工作得到切实保障；建立科学的救助标准和综合型救助制度，确保救助对象过上有尊严的生活；完善配套的扶助政策，提高救助者的自我救助能力和救助效率；建立多渠道的救助经费筹集机制和科学的管理分担机制；强调综合协作，健全社会救助工作的管理体制与运行机制。
　　〔关键词〕社会救助，公平正义，综合型救助制度，救助经费筹集机制
　　〔中图分类号〕F841 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2011）02-0095-04
　　
　　社会救助是人类历史上最早出现的保障制度安排，主要功能是为满足贫困者及其家庭成员基本生活需要而提供社会认可的最低生活保障。其涉及面广，政策性强，社会影响大，最能体现特定社会的思想观念与价值取向，最能说明主导性社会资源分配机制和反映社会生活与社会发展状况。在长期的历史发展中，世界上许多国家都陆续建立了各自的社会救助制度，形成了比较典型的“综合型”、“针对型”、“保护型”和“济贫型”等社会救助模式。其中，以欧美传统经济发达国家完善的制度、群体的广覆盖性最能体现社会救助的价值和发展方向，以二战后新兴工业国家结合自身特点开展的救助探索对发展中国家最具借鉴意义。综观国外的社会救助实践，尽管受政治制度以及经济发展水平等诸多因素的影响，各国社会救助的内容、水平、方式和效果有较大差异，但它们在许多方面有相似的、带有普遍性的经验。因此，研究国外的社会救助经验将有益于进一步明晰我国社会救助制度发展的未来取向，形成具有中国特色的社会救助模式。
　　一、社会救助应始终树立公平正义理念，确保救助对象应“保”尽“保”
　　现代社会救助制度是工业化的产物，英国从中世纪开始的基督教的慈善施舍和同业行会的互助互济，是最早建立的社会救助制度。社会救助在美国被称作公共援助，是帮助贫困阶层维持最低生活水平和享有某些权益的社会保障项目。〔1 〕 （P36-78 ）1935年，美国诞生了《社会保障法》，社会救助制度正式成为一种社会制度，并形成了以政府为主体，通过国民收入再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。韩国自上世纪60年代后随着经济的发展，在“生活保护项目”（LPP）和“临时性生活保护项目”（TLP）的基础上，改革了传统的恩惠式公共救助制度，完善了以公民权利为基础的救助体系。〔2 〕从发展历程来看，社会救助从封建社会官办、民办以及宗教慈善事业发展到工业社会的正式制度安排，走过了一条从统治者的恩赐到国民享有的一项基本权利的道路。社会救助制度反映了人们对公平的追求，它的建立对于解除劳动者的后顾之忧、稳定社会、促进社会公平具有良好的作用。特别是在现代社会中，社会救助制度作为反贫困的一项重要举措和制度安排，更加普遍地受到各国的重视。
　　目前，我国的社会救助对象主要包括三类：一是无依无靠无生活来源的社会成员，二是遭受灾祸严重侵袭而使生活陷入贫困的社会成员，三是生活水平低于当地政府规定的最低生活标准的社会成员。前两类对象随着经济的发展和城市化进程的加速逐渐趋于减少，而第三类对象则会长期存在。特别是随着我国新的贫困线的划定，贫困人口出现增多趋势以及长期城乡社会救助的巨大差距，都给救助工作提出了新的挑战。因此，一方面社会救助体系建设必须坚持普遍性和公平性，在救助范围上必须覆盖城乡全体公民、一视同仁。不论何时，不论何人，只要遭遇到生活困难，难以维持其基本生活，都有向政府申请帮助和扶持的权利。另一方面，政府必须履行义务和职责，切实保障社会公众的基本生活，让更多的“穷人”分享发展成果、尽快走出困境，这符合宏观的国家正义，也贴近微观的救助规律。
　　二、不断完善社会救助法律体系，使社会救助工作得到切实保障
　　在社会救助工作开展成效较好的国家，普遍都十分重视社会救助的法制建设。英国早在1572年伊丽莎白女王就决定在全国征收“济贫税”，1601年颁布了在人类史上具有历史意义的《济贫法》，1948年成立国民救济委员会，同年开始执行《国民保险法》和《国民救济法》，此后又先后颁布《儿童法》（1908年）、《劳工介绍法》（1909年）、《国民保障法》（1911年）、《国民救助法》（1948年）和《补充救助法》（1976年）等一系列法律条文，形成了以低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、失业救助及疾病救助为内容的比较完善的社会救助制度，率先进入现代福利国家。美国从上世纪80年代以来开始建立以公共福利方案为核心的福利制度建设，加强了对拥有未成年人的贫困家庭的援助、额外保障收入、医疗救助方案和食品（券）补贴，对缓解贫困危机特别是城市贫困发挥了重要作用。韩国从2000年开始实行《国民基本生活保障法》，开创了社会救助新的时代并使韩国的社会福利水平提升了一个台阶。〔3 〕因此，要建立完善的社会救助体系，就应该首先使社会救助有足够的法律保障，从维护人的基本生存权、发展权角度出发，综合考虑困难群众多方面的需要，形成较为完整的制度体系，并且通过国家立法的形式加以规范，从而保证程序的严格性与稳定性，实现社会救助制度的规范性和强制性。
　　目前，我国的社会保障制度尚在构建之中，制度定型的任务远未完成，因此，我国采用专门立法模式，先于社会救助法而颁布了社会保险法。当前，首先要在社会保险法颁布的基础上，尽快制定相应的配套法规，如社会养老保险条例、医疗保险条例、社会保险经办机构条例等，以便使制度运行真正有“法”可依，为社会保险法的全面实施提供更具操作性的法律依据。其次，要加快制定出台社会救助法，明确社会救助的原则、对象、内容、标准、资金来源、监管机构及法律责任等。通过提升社会救助法律的立法层次，由国家立法机关加以规范，使其能够不断地深入人心，成为保障我国城乡公民基本权利的一项重要的根本性制度，并在此基础上逐步健全配套法规和实施办法，形成社会救助工作有法可依、有法必依、违法必究、执法必严的法制环境和长效机制。
　　三、建立科学的救助标准和综合型救助制度，确保救助对象过上有尊严的生活
　　科学的救助标准就是救助工作要与经济社会发展水平相适应。社会救助针对的是贫困问题，确定贫困线的关键在于计算出科学合理的最低生活保障标准。从世界范围来看，确定贫困线主要有四种方式，即“恩格尔系数”法、市场菜篮法、生活形态法和收入比例法。目前运用最多的是以“维持生理效能的最低需要”为标准对贫困线进行限定，即购买起码的必需品所需的收入，通过对相关居民家计生活情况进行详细调查统计，综合其结果来确定最低生活保障标准，同时按照经济发展和物价涨幅情况进行相应调整。如美国的贫困线由各州根据经济发展水平来确定和调整具体标准；德国联邦政府在社会救助和社会福利支出方面，对人均收入相对低的州给予倾斜。而上世纪60年代以来，社会救助的新趋势是倾向于以一个社会的整体发展水平来衡量个人的贫困状况，从而赋予了社会救助更多的发展性和福利指标，将社会救助水平提到能够保障维持医疗、教育的享受和社会参与等满足人们尊严的高度，如健康与获得保健的机会，就业与工作条件，知识与教育，家庭与社会关系，住房，闲暇，生命与财产安全等。〔4 〕 （P122-125 ）
　　
　　今后相当长一个时期，我国的基本特征是人口多，底子薄，区域之间、城乡之间、行业之间发展不平衡。这就决定了我国的社会救助体系建设必须在强调救助标准的保障性的前提下，着眼于保障内容的发展性。目前，我国在解决被救助对象的基本问题方面已经做到了低标准起步并兼顾救助需求和救助可能两者之间的平衡，制定了多层次、多类别、有差异、有弹性的动态救助标准，使不同贫困程度的社会成员都可以得到适当、合理的救助，保障了社会成员在吃饭、穿衣、住房等方面的基本生活需求。今后，国家应逐步扩大实施范围，提高保障标准，重点要针对由于医疗、就学、司法诉讼等多种原因而导致经济状况下降、陷于困难状态、难以维持基本生活的特殊困难家庭给予适度的救助，尽可能地帮助其解决看病就医、子女上学、司法援助、冬季取暖等实际困难。同时，要随着经济的发展，使困难群众在吃、穿、住、行、衣、教育等方面获得更多的社会保障，形成以城乡居民最低生活保障为基础，以医疗、教育、住房、公用事业、就业、法律等为重要补充的综合型救助体系。但需要注意的是，欧美不少国家在社会救助开展过程中，不断扩展救助内容和范围，以至于产生了 “救助懒人”的现象和“高福利病”问题，而且救助支出占国内生产总值的比重越来越高，国家的财政负担不断加大。〔5 〕可见，如何管理穷人，既满足他们的基本需要，又不削弱他们的工作动机，如何实现贫困救济政策的预期目标，如何确定科学的救助标准等，已成为摆在福利决策者与福利行政者面前的重大课题。
　　四、完善配套的扶助政策，提高救助者的自我救助能力和救助效率
　　一个完善的社会救助体系不仅需要及时全面地将救助对象纳入救助网络的进入机制，更要有促进困难群体生活自立，帮助他们走出救助行列的退出机制。国际上在设计社会救助的制度安排上，都注重实现社会救助与其他经济社会政策特别是劳动力市场政策的契合。常见的包括对贫困人口集中的区域采取经济开发和社会发展政策，实施旨在提高困难群体就业和收入水平的各种反贫困计划。比如，英国一直坚持实行区域开发和移民政策，早在上世纪30年代就开发了4个高失业率地区，以帮助失业的贫困者重新就业；1945年~1975年相继通过了一系列工业发展法案，鼓励投资，促进就业；80年代以后，又实施了“选择性地区援助”，对迁入落后地区的企业提供财政援助，对服务业实行特别补贴，鼓励劳动密集型企业、中小企业和新企业的发展。这些措施为缓解失业和贫困，推动经济和社会协调发展发挥了积极作用。〔6 〕 （P230-233 ）美国从上世纪60年代开始执行了一揽子的社会工程——“向贫困挑战”计划，对救助工作产生了深远影响。该计划由10项内容组成，分成两大类，其一是授权计划，包括健康、教育、福利机构执行的就业计划，劳动部门执行的青年人集团计划，各大学执行的勤工俭学计划，农业部门执行的乡村贷款计划；其二是直接计划，包括向贫困挑战的中心计划、共同行动计划、农业季节工计划、职业计划和地区发展计划。“向贫困挑战”计划执行10年后，美国的贫困率下降了8个百分点。其他典型的还有新西兰通过颁布《独立家庭税收减免法令》，对找到工作的救助群体实行收入税减免，以鼓励再就业，帮助低收入家庭积极工作自救等。可见，必须进一步完善配套的辅助政策，通过积极推进“以工代赈”、减免税收、健全就业扶持的社会动员机制，尽可能地由政府为困难群众提供公共服务等，鼓励用人单位吸收救助对象就业，不断完善和落实扶持困难群众就业的优惠政策，从根本上帮助其走出困境。
　　从我国社会救助的发展趋势看，农村的救助对象将是社会救助的主体，但农村贫困问题仅仅依靠社会救助无法从根本上解决，这就要求将开发式扶贫与社会救助结合起来，建立解决农村贫困问题的长效机制。一方面，要通过社会救助建立面向贫困对象的基本生活保障；另一方面，要通过开发式扶贫帮助困难群众尽快脱贫致富，并建立农村社会救助对象的退出机制，以减轻公共财政的压力。此外，加强城乡统一的人力资源市场建设以及实施积极的就业促进政策，对于失业、无业的贫困群体寻找工作、实现自我发展也会起到积极的促进作用。
　　五、建立多渠道的救助经费筹集机制和科学的管理分担机制
　　由于各国实际情况不同，国际上存在着中央集权和地方分权不同的社会救助管理模式。在救助经费来源方面，主要是由政府承担，并充分发挥社会力量，鼓励民间组织发挥作用。如：瑞典的绝大多数社会救助资金来源于地方政府；德国的社会救助资金75%来自地方政府，25%来自中央政府，但政策制定的权责在于联邦政府，地方政府只负责执行；美国则由联邦政府、州政府和地方政府共同负担，各自的比例由各州对该项目的实际支出和州人均收入来决定，人均收入较低的州，联邦政府负担的比例较高。〔7 〕 （P95-97 ）在生活救助的资金来源和使用方面，韩国更是明确了各级政府的分担比例和业务范围，规定国家承担80%以上，道承担10%以上，市、郡承担10%以内，市、郡作为基层单位负责具体的救助业务。此外，重视发挥民间组织在社会救助中的作用，也是各国政府普遍的做法。德国在立法中规定，社会救助要坚持政府和民间合作的原则，联邦社会救助法不得侵犯教会、宗教团体、民间福利团体的地位与活动，社会救助实施机构在与这些福利团体合作时，应考虑到其独立性，互相取长补短，并支持民间团体。〔8 〕 （P62-69 ）
　　我国是社会主义国家，是中央集权的政体模式，社会救助工作应是政府责任。因此，要在中央政府领导下实现中央与地方的分责制，并切实履行各自的职责，根据救助需要做好经费保障。一是地方各级政府应当按照公共财政的要求进一步调整和优化财政支出结构，将社会救助经费按照相关救助项目列入当年财政预算，提高社会救助资金投入在财政支出中的比重。优先保证社会救助的需要，并重点向农村倾斜。在经费来源方面主要通过税收解决，同时还可以效仿智利建立强制储蓄制和完全基金制的养老金制度，并通过设立福利标准委员会等相关机构协调与其他社会组织和机构的关系。二是应合理确定中央财政对农村最低生活保障资金的投入比例，进一步提高中央财政在农村最低生活保障中的作用，尤其要加大对中西部地区社会救助的转移支付力度。三是要认真研究建立社会救助经费正常增长机制，随着经济发展水平、物价指数和生活水平的提高，适时调整社会救助投入，提高救助标准。四是要建立社会化的多元筹资体制，除了开展各种形式的扶贫帮困捐赠活动，还要进一步落实社会捐赠的税收优惠政策，充分调动个人、企事业单位、社会团体捐赠的积极性，特别是要通过大力发展慈善事业、福利彩票事业筹集社会救助资金，逐步拓宽社会救助资金渠道，为社会救助提供必要的补充。
　　六、强调综合协作，健全社会救助工作的管理体制与运行机制
　　一个有效的社会救助体系，应体现出一定的管理结构的层次性和开放性。在国外的社会救助体系中，政府组织以及教会、民间组织、社会团体、私人机构等非政府组织都扮演着重要角色。一方面是各级正式和非正式组织都能够积极参与政府的社会计划，管理职责清晰，服务功能强大，服务网络覆盖面大；另一方面是各类负责社会救助工作的机构和部门既能够制定和实施自己的社会计划，又能够密切协调合作，发挥整体救助功效。因此，这种管理模式值得我国借鉴。
　　当前，我国正在探索建立符合我国特点的“政府主导、民政主管、部门协作、社会参与、基层落实”的网络管理体制和运行机制。其中，政府在社会救助体系建设中处于主导地位，主要承担编制社会救助事业发展规划，制定社会救助政策法规，建立健全社会救助管理服务网络，保障社会救助资金投入，建设社会救助服务设施，实施对社会救助工作的检查监督，动员和组织社会力量参与等责任。而民政部门作为业务主管部门，应从建设社会救助体系的全局出发，根据政府内部各部门的传统分工，对各有关部门和有关工作进行统筹协调，并通过民政部门的纵向编制体系，利用民政系统的专业化救助技术来实施社会救助工作。政府相关部门要根据自身职能，以保障困难群众的基本生活为目的，各司其职，各负其责，积极配合，紧密协作。社会力量的发挥，能够补充国家因财力原因而导致的救助资金的不足，增强社会救助的整体经济实力，扩大社会救助的覆盖面，弥补因救助实施过程中的缺陷而产生的遗漏。社会救助对象分散在基层，社会救助法规政策的贯彻落实也在基层。因此，应当健全社会救助管理服务机构，特别是要对基层乡镇、街道、社区等各种社会救助力量进行整合，将各种困难对象纳入统一的社会救助网络，实行各种社会救助服务项目的联合，实现基层社会救助工作的综合性、多功能、一体化。通过制订和落实社会救助的工作程序、管理程序和监督程序，实现社会救助经办机构与工作人员专业化、社会救助的运行过程规范化，以及公众对社会救助政策及其实践的知情权、评议权与监督权。
　　
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　　责任编辑于晓媛