关于农村出嫁女的集体经济权益保障

　　〔摘要〕改革开放进程中，在我国农村不少地区出现了出嫁女基于土地产生的集体经济权益受侵害的问题。其成因主要有：村民自决权的局限性，村民的传统观念，村民基于现实和长远利益的考量，现行法律适用的冲突与补救措施不到位，村级“法律”与村级领导的行政专断等。因此，要尽快转变村民的传统观念，围绕协商民主恳谈方式构建新的调解方案，完善法律体系以及行政、司法救济，加强对村规民约和村干部权力的监督与管理。
　　〔关键词〕农村出嫁女，集体经济权益，村民自治，协商民主
　　〔中图分类号〕F323.89 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2011）02-0085-04
　　
　　土地是农民的命脉，承担着农民生产和生活保障的功能。改革开放进程中我国农村在村集体经济实力增强的同时，不少地区出现了出嫁女基于土地产生的集体经济权益保障存在问题。这一问题若得不到有效的解决，不仅影响出嫁女群体的生活，而且易形成群体性事件，将对社会稳定造成负面影响。本文将基于2010年2月在广东省S村的调查，对农村出嫁女集体经济权益保障问题进行探讨。
　　一、农村出嫁女的集体经济权益保障存在的问题
　　本文所探讨的农村出嫁女是指与本村之外的男子结婚而未将户口迁出的妇女。一般而言，出嫁女土地权益之争的背后隐含着两种不同形态的资产权益：一是作为农业资产的土地权益，另一种是已经由农业资产转变为工商业资产的土地派生资产的权益。〔1 〕 （P24 ）这里讨论的出嫁女权益问题仅指后一种权益。农村出嫁女集体经济权益问题的产生主要与村集体土地带来的经济收益有关。20世纪90年代随着我国经济发展的加快，许多农村集体土地被政府统一征用开发，传统的土地用途被更改，从而产生了基于土地基础上的不再是农业收入为主，而是由于土地出租等所带来的村集体经济收入大幅度增加的现实。原有的土地承包权问题演变为集体分红、福利和宅基地分配等权益问题。而户籍改革使已婚妇女户籍不必随夫婚迁，其子女户籍可随父亲或随母亲落户，因此出现了不少出嫁女及其子女在结婚后仍保留户口在原村，有的仍住在本村并以此为由要求分享村集体的利益。
　　本次调查的S村，下辖6个村民小组，有人口183户共833人，与深圳某区毗邻。早在20世纪90年代，随着工业化的发展，该村土地基本上就已经被政府集体征用了。征地使农民失去了基本的生活资料，为了保证农民的基本生活，解决其后顾之忧，政府在征地后又以回拨地的形式将其作为村集体后续发展的资源。回拨地是指政府征用土地后，按照一定比例划拨给被征农村集体组织发展村集体经济的建设用地。回拨地改变了传统的土地用途，村集体在回拨地上建设厂房用于出租或村集体投资建厂等产生了极高的村集体经济收入。近年来，该村充分发挥地缘、人缘和资源优势，积极开展村企合作。目前落户该村的有东风本田、精密机械、塑胶五金制品等10多家企业，成为当地经济社会发展较快的村之一。2003年村集体经济收入9万元，2008年村集体收入达220万元，5年时间内集体经济收入增长24倍多。2009年村集体经济收入达402万元。如此高的村集体经济收入，必定带来了较高的村民福利。据了解，近年来每户村民每年会获得三万至五万元不等的集体福利分配。
　　在分配方面，我国农村依然保留着以男权为中心的传统财产分配方式。〔2 〕 （P42 ）S村在集体经济利益分配上，也是以男性为中心，将出嫁女排除在村民待遇之外。其主要表现在不给予出嫁女及其子女分红、宅基地和其他村民福利待遇。出嫁女权益受侵害的实质是农村集体的成员资格——身份的纠纷，即被原来所属集体(或所嫁人的集体)他者化的纠纷。成员资格主要由两部分内容构成：户口、村民待遇。村民待遇包括享受本村的宅基地使用权、使用公共设施的权利、承包经营权、参与决策的权利、参加征地补偿款、集体经济组织分红的分配权。〔3 〕 （P322 ） 实际上，在婚丧嫁娶和国家征地过程中，妇女的土地权利最易流失。〔4 〕 （P29 ）S村的出嫁女有三种类型：一是户口在，长期居住，并履行村集体相关义务；二是户口在，但每年只居住2个月至6个月不等，履行了村集体相关义务与责任；三是户口在，但人不在本村居住。这三类出嫁女在丈夫所在的村集体都未享受到分配村集体福利的待遇，同时又分享不到户口所在村的集体经济权益，于是在行政协调无效的情况下，出嫁女开始了上访维权，从2007年开始长期不间断上访、集体上访、越级上访。出嫁女因集体经济权益上访问题已经成为当地经济社会发展的敏感问题。因此，从实现经济与社会的和谐发展考虑需要对出嫁女享有集体经济权益受侵害的原因进行深入的分析，并在此基础上探索科学的解决对策。
　　二、农村出嫁女集体经济权益保障存在问题的原因
　　目前农村出嫁女要求享有集体经济权益的诉求得不到实现，其原因是多方面的。在现有的政治架构内，村民自治的局限性是制约农村出嫁女权益实现的主要原因；其次，村民的传统观念和对于现实长远利益的考量、现行法律冲突与补救措施的缺失以及某些村级“法律”和村级领导的行政专断等，也是其权益受侵害的重要原因。
　　（一）村民自决权的局限性：“多数决”原则与少数人权益的保护。目前农村出嫁女集体经济权益诉求得不到实现，需要考虑农村的政治架构。我国农村实行基层群众自治制度，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第二十四条规定，村民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。比如，S村对于出嫁女是否应享有村集体经济利益的问题，曾多次召开村小组长和户代表参加的村小组会议。但讨论表决的结果是，多数人不同意出嫁女分享村集体经济利益。以村四组2007年12月6日的讨论为例，这次讨论共有81位村民参加，其中有75人投了反对票，有6人投了赞成票。按照多数决定的原则，四组做出决定不同意出嫁女参与分配。村三组在2007年12月15日就这一问题投票的结果是，78人反对，15人同意，9人弃权。最后三组做出的决定是，不论出嫁女户口是否迁出本村，也不论其是否履行了村集体义务，一律不享受村集体利益分配。很显然，在村民自治的多数决定情况下，伸张利益诉求的出嫁女在人数上占少数，这势必导致其话语分量极低。在投票“多数决”的情况下，出现其利益被否定的结果是意料之中的事。因此，在多数决定的情况下，少数人的利益如何得到有效的保护，就成为一个难题。托克维尔早在其《论美国的民主》一书中，就提出了多数的暴政问题。他认为，多数的暴政对民情的影响在于使人容易产生巴结大多数的思想。〔5 〕 （P295 ）而在S村关于出嫁女的协商问题上，就存在着多数人“专制”少数人的情况。
　　（二）村民传统的观念：“嫁出去的女儿泼出去的水”。虽然我国早已结束了封建帝制，但一些封建思想依然在农村地区根深蒂固。在以父权、夫权为中心的封建社会，女性处于无权地位，基本上没有财产的继承权。而传统的男娶女嫁形式，使婚后的妇女从夫居也成为特殊的文化传统。因此，结婚后女方将户口迁入夫家，成为夫家的成员，相应地形成了“嫁出去的女儿泼出去的水”的封建观念。调查中很多村民都承认村内的出嫁女具有村集体成员的资格，但不同意其享受村集体经济权益的理由很简单，就是基于这种传统的认识。一组的组长就明确表示：既然已经嫁出去了，就不应该再和自己的弟弟、哥哥们来争利益。
　　
　　（三）村民基于现实和长远利益的考量。马克思曾说，利益是人们一切行动的动因。村民不同意出嫁女享有村集体经济权益是基于现实和长远利益的考量。农民也是理性的人，他们对自己利益的重视程度超出我们的想象。这里的现实利益是指，如果出嫁女参与了分配，势必会使得现在享受分配的村民的利益受损。从长远的利益考虑，如果允许出嫁女参与分配，势必会造成越来越多的女孩在出嫁时不迁走自己的户口，并且将其生育的孩子的户口落在母亲这边，仍以享有村集体成员的资格要求自己的利益，这样将会造成更多的人分享村集体经济利益。而有限的集体利益由于参与分配人数的逐渐增多，将会使每个人分配的利益变少，这对村里的以男性作为延续家庭命脉的发展，将产生极为不利的影响。调查中，五组的很多村民表示：她们如果参与了利益分配，那么我们的子孙后代吃什么喝什么？甚至有的出嫁女自己的父母、兄弟也不同意其利益诉求。
　　（四）现行法律适用的冲突与补救措施不到位。现行法律冲突与补救措施不到位，也是造成出嫁女集体经济利益诉求得不到保障的重要原因。村民对出嫁女利益诉求的否定是基于村委会组织法规定的村民自治权，对村集体的重大事务采取少数服从多数的原则。出嫁女对其利益诉求的坚持，则是根据宪法、妇女权益保障法和广东省、市各级制定的一系列政策。这些法律在实际执行过程中存在着适用冲突，目前对这种适用冲突还缺乏相应的补救措施。宪法虽规定了公民在法律面前一律平等，但农村中歧视女性的思想和行为依然存在。《中华人民共和国妇女权益保障法》第32条对妇女在农村土地承包经营，集体经济组织收益分配，土地征收或者征用补偿使用以及宅基地使用等方面，做出了享有与男子平等权利的规定。第33条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚，结婚，离婚，丧婚等为由，侵害妇女。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益”。广东省2007年10月1日实施的《中华人民共和国妇女权益保障法》办法第24条对出嫁女做出了不论其离婚或者丧偶后，在户口所在地并履行集体经济组织章程义务的，有权获得同其他村民同等的集体经济组织成员平等权益的规定。此外，S村所在市2008年的3号文件也坚持了《中华人民共和国妇女权益保障法》的精神。尽管有如此多的法律和政策保障着妇女的合法权益，但由于这类纠纷在是否属于平等主体之间的民事法律关系，是否属于人民法院受理民事案件的范围等问题上尚存在争议，因此，当出嫁女试图通过上述法律途径寻求权益保护时，出现了某些地方法院不受理的现象，导致了出嫁女告状无门的社会问题。
　　（五）村级“法律”与村级领导的行政专断。所谓的“村级”法律，是指村里自己制定的“土法”，即村规民约。许多地方的村规民约明显与法律、法规和国家的政策相抵触，存在着侵犯部分村民人身权利、民主权利和合法财产权利的问题，但实践中仍有许多地方在“顽强”地执行着。本次调查的许多农村在村规民约中都明确规定，妇女出嫁后不论其户口是否迁出本村，都不享有村集体福利分配的资格。而一些村级领导的行政专断，也直接决定了出嫁女的集体经济权益得不到相应的保障。调查中发现，有些小组长的态度直接影响着村民的态度。S村六个村民小组长对出嫁女的集体经济权益的态度就各不相同，有的非常强硬，坚决不给予出嫁女村民待遇，有的态度则相对缓和，办事也较为民主。
　　三、保障农村出嫁女集体经济权益的对策
　　从广东省局部地区的情况来看，出嫁女上访已经成为当地维稳的头等大事，政府为此花费了大量的精力和财力。现有的解决方法包括行政协调、村内协商、法律诉讼等，但效果都不明显。根据对S村的调查，笔者提出如下的解决对策：
　　（一）转变村民的传统观念。村民传统观念的转变，对于解决出嫁女问题具有首要意义。在现行的制度框架内，只有村民同意给予出嫁女集体福利，这一问题才能得到最终解决。而只有村民转变观念，才能有越来越多的村民在村民代表大会上对保障出嫁女的经济权益投赞成票。转变村民观念，需要有关部门和村干部加强对农村居民的法律宣传工作，让其更多地了解国家法律，使男女平等的观念深入人心，改变村民将出嫁女视为“泼出去的水”的错误观念。要加强对农民宣传妇女权益保障法及其相关的法律法规，同时也要加强其对村民委员会组织法的理解，使他们认识到这一法律虽然赋予了村民自决权，但这一权力不能被滥用。实际调查中发现，村民对出嫁女问题的态度也并不是铁板一块：有一部分人同意出嫁女分享集体经济利益，只是在标准问题上存在着争议；也有一些村民抱着不管你怎么说，就是不同意的态度。因此，要通过宣传教育，让村民认识到出嫁女问题如果得不到妥善解决，将对经济发展和社会稳定产生负面影响。
　　（二）围绕协商民主恳谈方式，构建新的调解方案。出嫁女的集体经济权益最终还是要在村内通过村民代表的决议得以实现。鉴于以往协商方式的不完善，可以通过协商民主的方式，召开协商民主恳谈大会。协商民主恳谈，其基本的理念是通过平等、理性的沟通来解决社会矛盾。通过协商民Pw2Vrml536v5ykb7L0q3t8N254G8LA8z2SxS7C0dc80=意测验的办法来收集民意，更能准确地反映民意。协商民主恳谈既照顾了大多数人的意见，同时也对少数群体的利益诉求给予了关注。通过平等的沟通，村民和出嫁女可以心平气和地彼此阐述其观点立场，在讨论中改变彼此的偏好，达成共识，共同寻求解决问题的方式。协商民主恳谈在浙江温岭的公共参与式预算中已经产生了极好的效果。针对S村，可以采取以下四种解决方案，这四种方案的前提是确定一个时间界限，即以1993年征地为标准，对三种类型的出嫁女分别按照征地时是否有责任田来讨论分配集体经济利益。第一种方式是一次性补偿，以后出嫁女就不再享有分配村集体经济利益的权利。第二种是平等分配。出嫁女按照当时回拨地时以有责任田为标准进行分配，享受同本村男子同等的待遇。第三种是采用比例分配。调查中，出嫁女表示也能够接受一定的比例制，但是这一比例多少合适以及确定的标准是什么，可以通过村民协商讨论决定。第四种方式是实行股份制。将农村集体所有的资金、土地和其他财产以股份制方式量化为内部成员所有，确定每个集体经济组织成员的股份，使出嫁女及其子女成为股东，股权长期固定化。也可以考虑对60%的回拨地采用股份制，另外的40%留给集体用于后续发展和新增人口。土地股份的设想，在我国特定的体制转变的背景下，大概是最契合乡村民主自治精神的土地产权制度了。〔3 〕 （P331 ）当然，这种产权仅仅是指获得土地衍生利益的权利，而不是私有权。将股份以家庭为单位去固化的话，便可以砍掉人口变动的“尾巴”，相对来说可以减少农村股权的矛盾纠纷。〔6 〕广东南海股份制解决出嫁女问题的经验值得借鉴。
　　（三）完善法律体系以及行政、司法救济。由于相关法律的适用冲突，使村民自治范围内的纠纷诉诸法律解决的希望渺茫，所以相关法律制定机关应当及时关注法律的适用，并对法律适用冲突给予一定的补救措施。对村委会组织法有必要进行完善修改，既要保证基层农民直接行使民主权利，又要对多数决议明显违法的情况做出进一步的解释和规定。还要加强行政协调，实现司法救济和行政协调相结合。费孝通曾指出，中国的乡土社会是个无诉社会。中国处在从乡土社会蜕变的过程中，原有对诉讼的观念还是很坚固地存留在广大的民间。〔7 〕 （P82 ）尽管这一判断已过去许多年了，但是其看法依然符合当前乡村的状况。对出嫁女维权而言，她们多数还是希望通过行政调解得到解决，不到万不得已，不会去通过法律途径来解决。行政协调要求乡镇人民政府重视这一问题，协同其他相关部门制定相应的指导政策，并与司法救济相结合，维护妇女的合法权益。各地法院在处理有关出嫁女土地权益问题时，要坚持法律至上的原则，合理合法地判案，并与行政部门共同推动这一问题的解决。
　　（四）加强对村规民约和村干部权力的监督与管理。上级政府应加强对村民自治章程、村规民约的监督。对现有的村规民约存在同其他法律，诸如土地承包法、妇女权益保障法、民法通则等法律相冲突的地方，要予以修改和补充，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村规民约应报相关部门予以备案核查。村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法及其他法律相抵触，不能滥用村民“多数决”原则，损害村民的合法权益。村民自治只有在法治的轨道上才能健康发展，真正实现人民当家作主，管理自己的事务。对在村级事务中起主导作用的基层干部，要加强管理，避免其行政专断。
　　总之，农村出嫁女问题已经成为社会转型期事关经济发展、社会稳定的重大问题。本文所分析的只是经济发达地区出嫁女基于土地征收所产生的村集体经济权益的诉求问题，还不涉及这部分群体的政治诉求。实际上，经济和政治从来都是交织在一起的。在S村，出嫁女不仅在村集体经济福利上被排除在外，而且也被排除在乡村民主政治生活之外。而随着改革开放的深入发展，城市化进程的加快，城乡结合部将会产生越来越多的出嫁女问题。因此，通过各种制度的完善和新的协调方法保护农村出嫁女的合法权益，将有利于维护社会稳定，实现公民的平等权利。
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　　责任编辑于晓媛