推进干部考核科学化的几点思考

　　〔摘要〕干部考核是干部管理的重要环节。提高干部考核科学化水平，要做到以职位标准作为考核依据，由考核目的决定考核内容，依考核内容确定考核方法，让考核结果决定干部使用。
　　〔关键词〕干部考核，考核依据，考核内容，考核方法，干部使用
　　〔中图分类号〕D262.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2011）02-0009-03
　　
　　干部考核是干部管理的重要环节，它像一根指挥棒，左右着干部的政绩观，影响着干部的从政行为。加强干部管理工作，要求不断提高干部考核科学化水平。由于领导干部从政行为通常具有弹性大、不确定和复杂性强的特点，使干部考核科学化存在许多困难。要克服这些困难，以下几个问题亟待高度重视和探索实践。
　　一、以职位标准作为考核依据
　　提高干部考核科学化水平，首要的问题是应以规范的职位标准作为干部考核的依据。职位标准是指对干部所任的职位应该干什么、干到什么程度、负什么责任等的具体规定。如果没有职位标准，干部的录用、考核、升迁、薪金、培训、责任追究等环节就缺乏基础。同时也会带来党政各职能部门、主管人员、公务人员之间事权不明，职责不清，职能交叉、重叠等现象，甚或导致党政机构职能“越位”、“错位”与“缺位”问题的出现，产生干部互相推诿和争权夺利现象，无法实现“事得其人、人尽其用”，最终使党在群众中的威信及政府公信力和行政效率下降。
　　从目前情况看，各级领导干部的职位标准并不规范，致使干部考核的科学化遇到瓶颈。如，“县委书记职位标准”不出台，不仅使县委书记的执政行为有很大的自由裁量空间，既可能干成大好事，也可能出惊天大事，而且还直接增加了县委书记考核过程中的难度，制约了对县委书记考核的准确性和公信度。县委书记在用人上易“一言九鼎”，在决策上常“一锤定音”，不仅屡遭诟病，而且“出事”概率之高让人扼腕。问题的背后是，由于缺乏职位标准，县委书记“想管多少管多少，想管多深管多深”。2002年以来，中组部就“科学规范和有效监督县（市）委书记用人行为”先后在17个省（区）试点。这种尝试应该肯定，但没有规范的职位标准，怎么监督？监督什么？难以避免太多人为因素，导致监督结果出现因人而异之类的不确定性。同理，由于职位标准的不明确，干部考核时缺乏具有完整性、协调性和比例性的尺度，使“说你行你就行不行也行，说不行就不行行也不行”现象普遍，考核结果的公平公正性受到质疑，进而导致上下级领导干部之间的人身依附程度愈加严重。因此，应把职位标准的制定作为完善干部考核工作的基础性工作。这项工作的推进，有利于提高干部考核工作的可操作性，有利于提高干部考核工作的科学化水平。
　　二、由考核目的决定考核内容
　　干部考核是为全面贯彻落实科学发展观，进一步加强领导班子和干部队伍建设，引导地方党政领导班子及其成员努力创造经得起实践、历史、人民检验的政绩，推进经济社会全面协调可持续发展提供保证，这是干部考核的根本目的。除此以外，每次考核都会有具体的意图指向，即完成干部管理的某个环节，如选拔任用、培养教育、管理监督和激励约束等，这是具体的考核目的。由于干部考核的具体目的不同，干部考核的内容可分成常规考核、晋升考核、去职考核、轮岗考核和离职考核等几大类。具体的考核目的不同，考核的内容和侧重点亦应不同。
　　常规考核，包括平时考核、年终考核、届中考核、届末考核等。平时考核是对领导班子和领导干部所进行的经常性考核。考核机关通过检查工作、个别谈话、专项调查、派人参加领导班子民主生活会和年度总结工作会等多种形式和渠道，了解考核对象的有关情况。年终考核、届中考核、届末考核等属于定期考核，按一定的周期和固定的程序、方法进行。平时考核可以为定期集中考核积累材料、奠定基础，但不足以形成对一个班子和一名干部全面深入的了解和定性评价。定期考核具有严肃性、权威性、规范性和程序性，是干部考核的重要途径。两者缺一不可，相互作用，相互联系。在日常考核的基础上进行定期集中考核，有助于全面、历史、客观地评价干部，实现考核结果的相互补充，相互印证。
　　晋升考核，是一种综合性考核，具有回顾性，也具有瞻望性。 “回顾性”是指对过去一个规定阶段内的工作成绩的评价，主要考核其能力水平和适应性。“展望性”是预计被考评者今后可能担当多大的重担，发挥多大作用，即预计今后的贡献度及发展的趋势。这当然要参考过去的工作成绩，同时还要评价工作能力和未来提高空间。晋升考核是领导干部考核中的重点工作。需要强调的是，在一般情况下，决定晋升与否，主要是看常规考核积累的考评资料，在此基础上，参考晋升程序当中的一时性考核结果（如论文报告或面谈答辩、民意测评结果等）做出判断。也就是说，晋升考核必须重视常规考核结果的运用，如果晋升程序当中的一时性考核结果占的比重太大，容易诱导干部过多的关注“考”而不是“干”，难以保证大多数领导干部始终如一地重视常规性的扎实工作的业绩积累。加大常规考核结果在干部晋升考核中的比重，进一步完善晋升考核，注定会比优秀干部模范事迹报告会的作用大得多、有力得多、持久得多。
　　去职考核不是对干部进行全面考核，只针对《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第五条规定任一情形进行调查，情况属实就可以“一票否决”，或作停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等形式的问责，或只根据有关法律法规，对应该给予干部撤职处分的某一具体行为进行调查确认，一旦情况属实便“一票否决”。此外，轮岗考核、离任考核，其考核内容也因其特定目的而有特殊要求，此不赘述。
　　三、依考核内容确定考核方法
　　对领导干部的考核内容党内法规有明确规定，通常可以分成四类：工作成绩（政绩）、工作能力、工作态度（积极性）和工作适应性。由于考核内容不同，其最适合的考核方法也应不同。
　　工作成绩（政绩）指的是领导干部在预定期间内实际完成的工作成果，反映的是被考评者在该期间对组织的贡献度。对工作成绩（政绩）的考核主要有四个方面的要求：（1）工作量大小（数量）。这需要用定量的方法进行量化，需要有对比的基准，包括横向的基准与纵向的基准，即相似组织的情况及本组织以前的情况。（2）工作效果好坏（质量），这需要用定性的方法，也需要用定量的方法，根据不同的工作性质和不同工作的自身规律来确定定性评价与定量评价所占权重。（3）抓班子带队伍，包括对部下的指导教育作用。这需要组织内部全体人员的参与，不排除主观的定性评价，但主要是客观的量化统计。（4）在本职工作中努力改进与提高等创造性成果。这需要直接上级与第三方着眼组织发展全局和未来给出定性评价。
　　领导干部的能力评价包括三个方面，即基础能力、业务能力和素质能力。其中，前两种能力属于能力评价范围，素质能力主要通过适应性考察来评价。基础能力或技能高低，主要通过书面测验、训练课目的成绩、技术职称或专业资格称号的取得等方面得到了解，评价较为容易。业务能力则较为抽象，评价时可能掺入较多的主观性。为了尽量客观地评价业务能力，只能通过评价工作成绩间接进行。通过工作成绩（政绩）评定领导干部业务能力更为科学合理的不是采用综合评价方式，而是采取分项目评价方式，比如，把领导干部的业务能力分为学习能力、理解能力、表达能力、指导能力、创新能力、决策能力等。使用这种分项目评价方式时，要根据最近两、三次工作成绩评语的变化倾向对能力评价结果进行修正，不能出现工作成绩下降而能力评语上升这种显然是不合理的情况。
　　
　　工作态度包括领导干部的工作积极性、纪律性、协调性、责任感和自我开发愿望等较抽象的因素。评定这些因素，除了主观的定性评价之外，没有其他更好的办法。通常是由直接上级根据平时的观察了解而予以评价。
　　工作适应性是指所从事工作的性质和特点与从事该工作的领导干部的天资禀赋、职业兴趣、个人志向等方面的符合程度。对领导干部工作适应性的考评涉及两个层次的内容：一是人与工作，即领导干部的能力与工作要求是否一致；二是人与人，即领导干部性格品性与合作共事者性格品性能否包容或互补，能否建立良好的人际关系与合作关系。考评方法主要是把干部本人的感觉，以及对领导班子成员和直接下级的访谈情况做综合后写出定性评语。
　　应该指出，对于选举类干部的考核，还应该而且必须重视选举人的意志，即邓小平所说的老百姓（选举人）高兴不高兴、满意不满意、答应不答应。要准确体现这种意志，通常由选举人进行投票量化。如果说，非选举类干部的考核中要注意民意，但不能简单地以票取人，那么，对选举类干部来说，衡量选举人是不是高兴、满意、答应及其程度，最终决定干部去留的方法应是数票，就是“以票取人”。应该承认，“以票取人”有其弊端，对领导干部个人来讲，也可能并不完全公平公正，但目前除此之外没有更公平公正的方法。
　　四、让考核结果决定干部使用
　　干部的使用包括安排合适的岗位，实现“岗能匹配”；包括提拔至上一级领导岗位或安排到同级重要领域的关键岗位，等等。干部使用过程中不可能完全排除经验、传统的影响，但对领导干部工作成绩（政绩）、能力、态度、适应性等方面的考核结果应该作为干部使用的最主要依据。或许一律由考核结果决定干部使用会有问题，比如，考核结果的不够精准，可能会导致干部使用上的不当。但实践证明，不靠考核结果而是靠个人经验来使用干部，就个例来讲，未必一定不好，但从总体上看，灵活性太大，不可控因素太多，因而产生的问题及后果更严重。如果两害相权取其轻的话，干部使用中由考核结果决定是唯一正解。只有这样，才能真正形成注重品行、科学发展、崇尚实干、重视基层、鼓励创新、群众公认的正确用人导向，才能引导干部创造政绩、提高工作能力、保持奋发向上的精神状态，不断适应新的形势和新的任务需要。
　　提拔干部是一项非常重要也非常复杂的工作。凭考核结果提拔干部难免会有其片面性，比如，可能使一些考核结果不突出但很有潜能的干部得不到及时提拔，但强调人为因素的作用而轻视凭考核结果提拔干部，则容易强化想干事、能干事、干成事的干部的挫折感，使党组织倡导的“想干事、能干事、干成事”的行为不被重复效仿。以上两个方面孰轻孰重不难分辨、利弊分析一目了然。应该承认，让考核结果决定干部提拔是基于党长期执政的战略选择，是引导领导干部“想干事、能干事、干成事”，也能够对解决“跑官”问题起到釜底抽薪的作用。
　　目前在干部使用方面存在的突出问题是，我们在多大程度上依据考核结果来选任干部。考核结果与使用不挂钩或者关系不密切，即在干部使用过程中，考核结果所占比重及起的作用不大，必然导致干部甚至组织部门对干部考核的不重视，使推进领导干部考核工作科学化的步子放慢。由于干部考核科学化程度不够，导致考核结果的不科学、不准确；用不科学、不准确、不公正的考核结果作依据使用干部，又容易导致用人不当甚至失误，使考核结果在干部使用中不足为凭的思想又甚嚣尘上；考核结果在干部使用中作用不大，反过来又导致对考核的不重视……如此一来，恶性循环。解决问题的最关键环节就是把干部考核结果作为干部使用的最重要依据，让干部考核结果直接决定干部使用。
　　2009年，中央下发一个《意见》三个《办法》等一系列文件，要求把领导干部考核结果作为领导班子建设和领导干部选拔任用、培养教育、管理监督和激励约束的重要依据，就是要求干部考核必须在干部的使用中起决定性作用。这样，才能让广大干部普遍相信，官是“干”出来的，不是“跑”出来的，“让想干事的人有机会，能干事的人有舞台”才不会是空话。
　　
　　（作者系中共中央党校教授、博士生导师、法学博士）
　　责任编辑孟永华