论水库移民的后期扶持目标与扶持标准

　　 [提 要] 本文归纳分析了当前水库移民后期扶持目标的相关理论与政策，在运用经济学的成本效益思想阐述水库移民后期扶持标准与扶持时间联动关系的基础上，提出了扶持目标的确定模型以及扶持标准与扶持时间的联动模型，为水库移民后期扶持目标与扶持标准确定的科学化提供了依据。
　　[关键词] 水库移民；后期扶持；扶持目标；扶持标准
　　[作者简介]张春美(1969—)，女，江西农业大学移民研究中心主任、教授；郑瑞强(1983—)，男，江西农业大学讲师，博士。(江西南昌 330045)
　　
　　实施水库移民后期扶持政策，有利于提高水库移民的生产生活水平，促进库区和移民安置区经济社会的和谐与可持续发展。科学合理地确定扶持目标与扶持标准关系到移民后期扶持资金的筹集与移民后期扶持的效果，它是设计和完善水库移民后期扶持政策的关键。本文就移民后期扶持的目标确定与扶持标准问题作一粗浅探讨。
　　
　　一、关于扶持目标的理论与政策
　　
　　所谓后期扶持目标， 是指后期扶持主体作用于扶持对象之活动所要达到的结果， 也是评价后期扶持活动是否合理的基本标准。
　　从理论角度看，后期扶持目标是后期扶持理论的基石，是后期扶持机制运行的逻辑起点。只有明确了后期扶持目标，才能明确“后期扶持活动到底干什么”和“该怎么干”。世界银行认为移民扶持恢复的基本目标是：“应帮助移民努力提高生产和生活水平，至少使其真正恢复到搬迁前或项目开始前的较高水平。”美洲银行认为对受影响人恢复的目标是：“尽量减少对项目区的受影响市民的生活居住条件的破坏，避免或最大限度地减少移民的数量，当人们必须搬迁时，确保他们被公平对待，并能在可行的情况下，能够从要求他们重新安置的项目中分享利益。保证在最短的时间内使移民和安置区人口实现：(1)达到最低的生活水准，并获得土地、自然资源以及服务(如有饮用水，卫生设施，社会基础设施，土地所有权)，至少相当于移民安置前生活水平；(2)由过渡时期的困难造成的损失得到全面恢复；(3)历程尽可能少地破坏他们的社会网络，获得就业或生产机会，获得自然资源和公共设施；(4)获得社会和经济发展的机会。” Scudder.T.(1997)认为：“移民安置的主要宗旨不仅是恢复拆迁前生活水平，而且必须要提高生活水平。” Dreze J. & Sen A.(1996)认为移民扶持目标“考虑的不只是作为机械的搬迁或仅仅是作为收入恢复，而是作为发展的成果……发展计划的成败不能仅仅以收入和产出的效果为判别依据，而必须重点以人类的生活质量为基本的判别标准。”我国《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号)第一条规定：“移民安置与库区建设、资源开发、水土保持、经济发展相结合，逐步使移民生活达到或超过原有水平。”《水利水电工程水库淹没处理设计规范》文件中认为扶持目标设定“应妥善做好移民生产生活安置，做到不降低移民正常年实际经济收入水平，并逐步有所改善。” 施国庆等对扶持目标的观点是：“对水库移民而言，移民在搬迁年份的前、后年份生产生活水平基本保持一致，或移民搬迁后的生产生活水平不低于安置区当地居民的平均水平；移民生产生活发展的速度，不低于安置区当地居民的平均发展速度。” 我国政府在《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号)规定：“国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平。” 2006年国发[2006]17号文件中关于后期扶持目标的内容为：“近期目标是，解决水库移民的温饱问题以及库区和移民安置区基础设施薄弱的突出问题；中长期目标是，加强库区和移民安置区基础设施和生态环境建设，改善移民生产生活条件，促进经济发展，增加移民收入，使移民生活水平不断提高，逐步达到当地农村平均水平。”
　　总结以上理论与政策，笔者认为，对受影响人的安置或恢复所要达到的扶持目标是要提高受影响人的生产生活水平，在发展的基础上达到当地居民的平均水平。
　　
　　二、关于扶持标准与扶持时间的理论与现行政策
　　
　　后期扶持标准是后期扶持政策的核心，关系到扶持的效果和可行性，其内容包括标准上下限、扶持等级划分、等级幅度选择、扶持期限选择、扶持空间分配等。一般来看，后期扶持标准是经济效益、社会接受性、经济可行性的协调与统一，标准决定因子应是多元化的。后期扶持标准可以从产权损失的个别成本或社会外部成本的视角估算，也可以从水利水电利益价值增量的视角估算，还可以从缩小贫富差距、享受公平的社会发展目标的视角估算。也就是说，后期扶持标准可以从库区或安置区的社会系统被破坏的历史成本、水利水电建设产生的经济效益、国家或地区未来经济的发展目标(未来总体产出)等不同起点来测算。目前，国内前期补偿标准主要依据对移民搬迁前各项产权价值的评估——采取机会成本法、市场价格法、影子价格法、重置成本法等进行评估，并据此确定补偿额度。
　　因为对过去存在的库区和安置区环境无法复原，而且个体依附所在区域的社会经济系统，依赖于社会群体系统的发展而发展，所以在搬迁后扶持标准的测算目标只能以群体发展为目标。从化解冲突、协调利益的角度看，只能以社会群体的发展目标作为测算起点。
　　由于移民社会经济系统的恢复与改善是一个渐进过程，不可能在短期内完成，所以需要扶持主体对移民社会经济系统在较长年限进行连续扶持(补偿)。此外，受扶持主体补偿能力的客观限制与约束，扶持标准可能降低，扶持时间可能延长，扶持目标的实现时间将受扶持标准与扶持时间的影响。
　　我国政府在2006年《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》([2006]国发17号)颁发的文件中明确：“(五)扶持标准。对纳入扶持范围的移民每人每年补助600元。(六)扶持期限。对2006年6月30日前搬迁的纳入扶持范围的移民，自2006年7月1日起再扶持20年；对2006年7月1日以后搬迁的纳入扶持范围的移民，从其完成搬迁之日起扶持20年。”
　　
　　三、关于后期扶持目标与扶持标准的设计
　　
　　后期扶持目标不应满足于恢复到搬迁前的原状，而应站在动态发展的角度设计纵向比较衡量的标准。应将在搬迁前不受影响的居住地周边地区居民现有生活水平或不受影响的安置区周边地区居民平均水平作为横向比较衡量的标准，以库区和安置区社会、经济、文化的全面发展为目标，在建设内容上以发展经济和增加移民所在库区、安置区人口的收入为中心，力求经济、教育、文化、卫生和社区精神文明共同发展。
　　扶持目标的实现总是和扶持标准与扶持时间相关联。后期扶持标准和扶持时间是两个相互影响的因素。扶持强度大，那么扶持时间就短，扶持强度小则扶持时间就长。因此，扶持标准越高，则扶持时间越短，两者由为实现后期扶持目标而需要的总投入决定。在总投入一定的情况下，扶持标准还受扶持资金筹集情况的影响，在资金筹集困难较大的情况下，采取延长扶持时间，降低年扶持标准的做法。扶持标准是移民后期扶持的核心，关系到扶持效果和资金支付者的承受能力。
　　扶持标准很大程度上取决于后期扶持的工作成本，后期扶持的工作成本估算，一般应考虑以下因素：
　　(1)相关者支付意愿。支付意愿是水利水电的开发者、受益者愿意为移民后期扶持可能支付扶持资金的数值，它与受益者的受益性质、受益程度、对后期扶持的认识水平以及当地的经济发展水平、收入水平密切相关。
　　
　　(2)支付能力。国家和工程所在地区的地方财政能力和开发者、受益者的支付能力是后期扶持资金筹集中必须要考虑的重要方面。
　　(3)扶持目标。只有根据后期扶持目标对后期扶持资金需求做出科学、合理的评估，确定科学合理的扶持标准，才能顺利实施移民后期扶持工作。
　　如果选择通过专家评估获取以货币计量的有形和无形资产为指标，根据后期扶持目标与扶持强度、扶持时间的联动性，可以求得既定时间下的扶持标准。
　　因此，后期扶持目标模型可以这样设定：
　　(1)确定目标日未受影响周边区域人均可供生活享受价值水平现值的理论模型：
　　Target*=∑R*t(1+i)-1+∑△M*t(1+i)-1+∑△S*t(1+i)-1+M*o+S*o (1)
　　公式中，Target*：目标日未受影响周边区人均可供生活享受价值水平现值；
　　R*t：第t年未受影响周边区年人均可供消费收入；
　　△M*t：第t年未受影响周边区人均经济发展基础设施投资价值自然增量；
　　△S*t：第t年未受影响周边区人均社会发展基础设施投资价值自然增量；
　　M*o：未受影响周边区人均经济发展基础设施现有价值；
　　S*o：未受影响周边区人均社会发展基础设施现有价值。
　　i：社会必要报酬率与通货膨胀率之和；
　　n：扶持时间。
　　(2)确定目标日受影响区域人均可供生活享受价值水平现值的理论模型：
　　Target=∑Rt(1+i)-1+∑△Mt(1+i)-1+∑△St(1+i)-1+M*o+S*o+∑Ict(1+i)-1+∑Ipt(1+i)-1 (2)
　　公式中，Target：目标日受影响区人均可供生活享受价值水平现值；
　　Rt：第t年受影响区人均可供消费收入；
　　△Mt：第t年受影响区人均经济发展基础设施投资价值自然增量；
　　△St：第t年受影响区人均社会发展基础设施投资价值自然增量；
　　Mo：受影响人均物质基础设施现有价值；
　　So：受影响区人均社会发展基础设施现有价值。
　　Ic：第t年现金直补形式的后期扶持资金投入价值；
　　Ip：第t年项目扶持形式的后期扶持资金投入价值(不考虑折旧)；
　　i：社会必要报酬率与通货膨胀率之和；
　　n：扶持时间。
　　(3)确定扶持目标的扶持时间与扶持标准：
　　扶持目标实现日受影响地区人均生活水平等于或超过未受影响周边区人口生活水平，则：
　　Target( Target
　　那么，在扶持资金总额可承受的范围内，扶持时间应为：
　　∑R*t(1+i)-1+∑△M*t(1+i)-1+∑△S*t(1+i)-1+M*o+S*o∑Rt(1+i)-1+∑△St(1+i)-1∑Ict(1+i)-1+∑Ipt(1+i)-1
　　所决定的第n年之后。整理等式可得：
　　∑(R*t-Rt)(1+i)-1+∑(△M*t-Mt)(1+i)-1+∑(△S*t-△St)(1+i)-1+(M*o-Mo)+(S*o-So)-∑(Ict-Ipt(1+i)-1=0 (3)
　　字母含义与公式(1-1)、(1-2)相同
　　由公式(1-3)可以看出，扶持强度与扶持时间取决于经济发展基础设施与社会发展基础设施当前差距和未来自然增长差距、收入增长水平差距。
　　令 Y=∑(R*t-Rt)(1+i)-1+∑(△M*t-Mt)(1+i)-1+∑(△S*t-△St)(1+i)-1+(M*o-Mo)+(S*o-So)=0
　　则：Y∑(Ict-Ipt(1+i)-1(4)
　　若在扶持期限内每年以相同的扶持资金实施扶持，则每年资金投入的扶持标准为：
　　Io-t=Ico-t+Ipo-t=Y(A/P，i，n) (5)
　　其中，(A/P，i，n)为资本回收系数。
　　[参考文献]
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　　[责任编辑：李志敏]
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