国家出资企业防范制度创新风险对策研究

　　摘要：国家出资企业制度创新风险包括决策风险和实施风险两类。制度创新风险具有可管理性、无向后传递性、效应滞后性与温和性的特征，依据风险概率和风险影响两个维度选择风险管理策略，包括避免风险、转移风险和慎重管理风险，建立以董事会风险管理委员会和监事会为主体的风险管理组织，监控制度创新风险。国家出资企业防范制度创新风险的对策是促使企业成为制度创新主体，建立制度创新实施机制，有效增加制度供给，实现正式制度与非正式制度兼容。
　　关键词：国家出资企业；制度创新；风险
　　作者简介：于旭(1965—)，男，吉林双辽人，吉林大学管理学院副教授，从事技术创新研究；周翠萍(1982—)，女。黑龙江密山人，烟台南山学院工商管理学院教师，从事技术创新研究。
　　中图分类号：F270　文献标识码：A　文章编号：1000-7504(2010)05-0065-05　收稿日期：2010-04-10
　　
　　国家出资企业是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。国家出资企业制度创新是国家出资企业为了生存和发展对现行制度进行的变革，包括制度的调整、完善、改革和更替等。一种制度一经建立，就实现了博弈均衡，但这种均衡是阶段性的，随着社会和经济的发展，一种已经建立的制度就会表现出它的局限性，因此，国家出资企业需要不断进行制度创新。制度创新要求企业各要素之间既有定位又相互协调。它们之间不是绝对均衡的。国家出资企业制度创新是一个十分复杂的过程，如果管理不当，不仅会影响企业制度创新过程，而且可能造成制度创新失败。
　　
　　一、国家出资企业制度创新风险的种类及其特征
　　
　　风险是由于各种因素复杂性和变动性的影响，使实际结果与预期发生背离而导致利益损失的可能性。国家出资企业生存于复杂的社会和经济环境中，其制度创新的目的是为了获取潜在的利润，然而由于各种因素的影响，制度创新可能没有获得潜在的利润，反而导致了企业利益的损失，或者错过了获得潜在利润的机会，这种可能性就是制度创新的风险。
　　
　　1、国家出资企业制度创新风险的种类
　　国家出资企业制度创新风险可以分为两类，一类是决策风险，一类是实施风险。决策风险包括制度创新主体风险、决策者博弈风险和非正式制度风险。国家出资企业应该是制度创新的主体，然而在实际经济运行中。政府作为股东往往替代或部分替代企业的主体作用，同时政府对企业各种信息的掌握并不充分，作出的决策又不可能完全站在企业的立场，因此，制度创新主体错位容易导致制度创新目标与企业追求潜在利润的目的存在差异，风险就会产生。当然，国家出资企业的制度创新不能离开政府的指导，因为政府也是股东，但在二者关系中，企业应该是制度创新的主体。制度创新的决策者既包括股东的决策者，又包括企业的决策者，这些决策者站在不同位置、出于不同利益考虑，可能导致制度创新的目标和方式产生偏差，这就是决策者博弈风险。同时，决策者虽然代表组织，但决策者本身都是自然人，要受到各种非正式制度的影响，这就产生了非正式制度落后所带来的决策风险。
　　实施风险包括过程控制风险和资源不足风险两个方面。制度创新过程是一个较长的链条，这个链条除了少量“并联”关系外，主要是“串联”关系，过程中的任何一环出现断裂都会引起制度创新失败，这就是过程控制风险。常见的过程控制风险是由于推进速度缓慢导致制度创新的机遇错过，这里的机遇主要包括市场机遇和战略投资者的投资机遇。制度创新作为一种主观追逐潜在利润的行为，需要诸多资源作为支撑，例如配套制度供给、流动资金、战略投资者的投资，等等，任何一项资源的缺失都可能给制度创新带来灭顶之灾。资源不足风险是常见的，当这种风险发生时，企业被迫重新开始追逐潜在利润的制度创新过程。
　　
　　2、国家出资企业制度创新风险的特征
　　国家出资企业制度创新风险具有可管理性。制度创新风险虽然不能完全消除，但作为一种人为的、理性追逐利益的行为，制度创新不是一个不确定性很强的随机过程，因此，在这个过程中可以开展风险管理工作。研究制度创新过程会发现，它的每个过程中的工作都是有目的、有组织进行的，其中每个阶段都包含分析、决策等理性行为，因而制度创新风险在某种程度上是可以防范和控制的。可以通过完善的风险管理策略，有效地防范和控制某些风险因素，提高企业制度创新的成功率。
　　国家出资企业制度创新风险具有无向后传递性的特点。制度创新某一个阶段的失败会导致制度创新过程中止，重新回到该阶段的起点，不像一般风险那样向后传递，这是制度创新风险的重要特征。例如，在制度创新过程中，如果出现制度供给不足，收益与成本比较效果不理想，或决策者不愿意选择创新方案等情况，创新过程均会回到博弈阶段，重新开始新一轮的博弈。
　　国家出资企业制度创新风险还具有效应滞后性与温和性的特征。由于企业制度创新过程是一个较长链条，需要分阶段、多个组织相互沟通交流才能达成共识，之后在整个企业中层层传递、贯彻、落实。制度创新过程中的失误对企业造成的影响会由于传递时间过长以及创新过程自身循环反馈的特点而被延后、减弱，而且与其他风险相比，制度创新风险相对温和，即使创新失败企业也能生存，问题是没有达到理想的状态；当然，在某些特殊情况下，制度创新失败也会危及企业生存。
　　
　　二、国家出资企业制度创新风险的管理策略
　　
　　国家出资企业制度创新需要较高的成本，如果创新失败，不仅已经投入的实际成本无法收回，还会损失企业未来的部分利润期望，这部分利润期望是制度创新的机会成本。由于以上两种成本的存在，国家出资企业制度创新的风险管理就非常必要。按照风险发生的可能性和风险影响两个维度，风险管理策略可以分为避免风险、转移风险和慎重管理风险三种，在不同风险概率和风险影响的组合中运用。
　　
　　1、避免风险
　　避免风险是指企业在可能的制度创新风险发生之前有意识地采取规避措施。主动放弃或调整制度创新决策方案的风险处理方式。这种管理方式在风险产生之前将其化解于无形，可以降低风险发生的概率，有效避免可能遭受的风险损失。避免风险策略的方式可以是完全拒绝承担风险，也可以是中途放弃承担。例如，某国家出资企业欲改变部分管理流程，新流程不被员工接受并有效使用的风险较大，该风险一旦出现，将使管理陷入混乱，影响也较大。为了避免风险，企业可以采取新流程和旧流程并行的方式，当然，这样会引起成本增加。随着员工对新流程的掌握和适应，再考虑完全取消旧的流程，这样就能有效地避免风险。采用避免风险的策略，必须建立在企业对制度创新风险准确识别的基础上，企业主动放弃了对风险的承担，同时也意味着未来经济效益的损失或制度创新成本的增大。
　　
　　2、转移风险
　　转移风险是指企业将制度创新无法回避的风险转移到前期的风险处理方法。企业在制度创新过程中，有些风险难以回避，而自身管理这些风险的能力又有限，或者可以管理这些风险，但管理成本和代价太高，因此进行风险转移对企业来说更符合成本效益原则。与一般管理过程的风险转移方式不同，制度创新风险应尽量向决策和实施前期转移，使企业及早认识，尽量调整创新方案，保证制度创新过程的连续性。
　　
　　3、慎重管理风险
　　慎重管理风险是指企业有意识地接受制度创新中存在的风险，以慎重的态度通过对风险进行分散、分摊及对风险损失进行控制的风险管理策略。风险分散的实质是“不要把鸡蛋放在一个篮子里”，在制度创新决策上，采用不同的方案组合，避免一种风险出现就使制度创新前功尽弃。最大限度地保证国家出资企业制度创新能够持续进行。风险分散既可以用来降低国家出资企业制度创新的共同风险。也可以用来降低某个企业的独有风险。例如，信息不对称是国家出资企业共同的难题。信息不对称容易使制度创新过程失控而导致失败，这种风险可以采用风险分散来避免；再如，某国家出资企业领导班子严重不团结，也容易因扯皮而使制度创新无果而终，这个企业的独有风险也可以采用风险分散方式。
　　
　　三、国家出资企业制度创新风险的组织体系与监控
　　
　　1、制度创新风险管理的组织体系
　　一般管理活动的风险管理组织由三个层面组成，董事会层面设立风险管理委员会，经理层设立首席风险官，再设立风险管理职能部门，三个层面的组织各司其职。国家出资企业的制度创新不是一般意义上的管理活动，主要决策在高层，主要推动力也来源于高层，因此，与这种特殊性相适应，制度创新风险管理组织由董事会所辖的负责决策和过程推进的风险管理委员会，还有负责监控和评价的监事会组成，通过风险管理委员会和监事会的相互制衡，实现风险管理的目标。从分工上讲，风险管理委员会不仅负责审议风险管理策略和重大风险解决方案，而且要落实有关风险决策和方案，组织日常风险监督和改进工作，建立风险管理信息系统，指导和监督业务部门和子公司的风险管理工作，对已经出现的风险提出化解措施。监事会负责对公司制度创新风险和风险管理能力进行评估，对风险管理委员会的工作进行考核，提出工作改进意见和人员任免建议。
　　董事会的风险管理委员会和监事会都不是独立存在的，都需要企业各部门的配合与协调，当然，除了制度创新风险管理与监督以外，这些部门还有其他职能，风险管理工作的重点集中在决策过程和方案执行过程。
　　
　　2、制度创新风险的监控
　　国家出资企业制度创新风险管理是否按照设定的程序运行需要监控，风险管理方法与结果是否有效也需要定期进行检查，通过这些监控确保风险管理有效，保证制度创新预期目标的实现。制度创新风险监控的前提条件是信息的对称与公开。对于国家出资企业而言，由于存在多层次的委托代理关系，容易导致企业信息不对称。实践中，信息不对称直接造成制度创新决策过程和实施过程失控，最终导致制度创新失败，影响企业发展。因此，要做好制度创新风险监控。首先应该理顺信息沟通渠道，保证在一个企业内，信息在经营层、董事会和监事会之间是对称和公开的，这样能保证企业内的风险控制有效；在母公司和子公司之间的信息也应该对称和公开，这样能保证股东对子公司的制度创新过程了如指掌。
　　一般讲，企业风险的监控方式有两种，一种是持续监控，一种是个别评价。国家出资企业的风险管理不是静止的，而是一个4a631ff0dec8e43ac0231fecf14dd4fcb41d7e03db635db3746773cf3756af63持续改进的过程。制度创新活动是连续的，同样的制度创新活动在不同时期存在不同的风险。最初选择的制度创新方案不一定是最佳方案，而是一个满意方案，这个方案本身需要一个不断的反馈和改进的过程；企业制度创新风险管理只有坚持持续监控和改进，才能真正达到创新的目的。与一般性管理活动相比较，国家出资企业制度创新是特殊的管理活动，是对产权、组织结构、管理流程、管理制度等方面的调整、改善或变革，这些改变不是每时每刻都发生的，带有阶段性的特征，因此，风险管理也需要采用个别评价的方式。个别评价由监事会组织，召集制度创新涉及的各个层面的人员参加，也可以聘请外部专家。个别评价一般是定期的。根据制度创新的过程特点设定若干个“风险监控点”，通过监测点的监控活动提出风险、问题和改进措施，有效推动制度创新。
　　
　　四、国家出资企业制度创新风险防范措施
　　
　　为了促进制度创新过程顺利推进，保证国家出资企业制度创新成功，应采取以下四个方面的风险防范措施。
　　
　　1、促使企业成为制度创新主体
　　国家出资企业的产权主体决定了企业本身一直没有成为制度创新主体，取而代之，政府一直扮演着创新主体的角色，因此，从企业内部讲，产权制度是制约国家出资企业成为制度创新主体的首要和根本因素。在产权制度的制约下，包括资金和人员在内的投入体制、伴随国家出资企业发展形成的企业文化也阻碍企业成为创新主体。外部环境对国家出资企业成为创新主体也起着重要的作用。外部环境包括市场环境、金融环境、文化环境、技术服务环境和法律环境等。应采取必要措施加快政府和企业角色的转换，促进国家出资企业成为制度创新的主体。通过转变政府职能和创新企业产权制度。使企业从政府的怀抱中解脱出来，真正建立起现代企业制度，这样，企业持续的制度创新活动才能以企业自身为核心。企业才会逐步成为创新的主体。同时，应着力培育创新文化，促进国家出资企业形成持续创新能力。国家出资企业在历史上长期按国家计划生产或受国家政策的保护而享受垄断利润，这些企业相对缺乏创新文化。产权制度的变革会让企业真正成为自主经营的法人实体，摆脱政府作为“婆婆”的直接呵护。创新本身具有复杂性与高风险性，失败是难免的，应该培养决策者和员工积极探索的企业创新文化，吸取失败的经验教训用于指导未来。在人事制度上，应做到公开竞争，鼓励人才合理流动，适当的流动性会促进人才的创新灵感。
　　
　　2、建立高效的制度创新实施机制
　　机制的本意是指机械运转过程中的各个零件之间相互联系、互为因果的联结关系及运转方式。企业是个生命体，在描述企业运作时，“机制”一词指企业各个组成部分之间、各种生产要素之间，在一定的条件下相互自动作用、自动调节与控制的功能和过程。国家出资企业要进行制度创新，仅仅认识到创新的必要性和重要性、掌握一些制度创新方法是远远不够的，对一个企业而言，只有形成系统良好的制度创新机制，才能使创新由企业员工的自发行为转化为自觉行为，提高创新的质量和效益，也只有这样，才能使创新持续进行。制度创新实施机制包括制度创新的组织机构、制度创新的决策流程、制度创新风险控制机制、技术创新和制度创新的互动机制、激励和约束机制等，这些机制相互依存、相互影响。
　　国家出资企业的制度创新管理组织应由国家出资人和企业共同构成专门的管理领导机构与职能部门，并在企业各个相关职能部门授权专人协助制度创新工作的实施，只有专门的机构和人员才能保证工作的顺利开展。制度创新应有一个完整、严密的决策流程，并且流程中的每一环节都要与关键控制点和风险控制机制相融合，对制度创新工作的潜在风险因素或已存在的风险因子进行事前防范、事中监控、事后评估，为制度创新提供坚实保障。
　　国家出资企业制度创新是由自然人操作的，在一个企业里，对人的激励和约束至关重要，特别是对企业领导班子的激励与约束。激励和约束是并存的，制度提供激励功能的同时，也通过限制一些行为来实现约束功能。国家的政策是宏观的，地方政府的政策相对微观，但也没涉及具体企业的问题，因此，每一户企业如何搞好制度创新，领导班子非常关键。对于国家出资企业来讲，政府与企业领导班子之间的“委托一代理”关系是制度创新实施机制的关键一环。由于处于委托一代理关系的双方都是效用最大化者，双方的效用函数又不相同，当相关信息在两者之间分布不对称时，企业领导班子就有可能在实现自身利益最大化的过程中有损所有者的利益。首先，领导班子成员也是职工的一员，除了“国家出资人身份”外，领导在企业里还有“位置”。在国家出资企业中。领导的位置是相对稳定的，投资主体多元化可能直接使领导的位置不保，在这样的情况下，企业领导与政府(股东)之间展开利益博弈。为了使制度创新实施到位，在促进转变观念的前提下，应对阻碍制度创新的领导班子或个人加大惩罚力度，即加大违规成本；同时，为企业领导设计失去现有“位置”的出路。以上二者结合起来，会有效促使企业领导班子全力推进本企业的制度创新。此外，还应当建立经营者的轮换机制，保证制度创新持续进行。美国哥伦比亚大学的汉布瑞克(Hambrick)和福克托玛(Fukutomi)提出了一个总裁生命周期五阶段模型，这个模型认为，总裁的管理生命大约有五个阶段，即受命上任、探索改革、形成风格、全面强化、僵化阻碍。借鉴总裁任职期间领导能力的变化规律，国家出资企业的经营者应该在激励主旋律下实行适当轮换的制度，预防僵化。同时，对于高级经理监管应尽快建立包括诚信体系在内的管理体系，某些行为一旦被查获，不但要处罚严厉，而且可能会影响其未来的工作选择。
　　
　　3、有效增加正式制度供给
　　正式制度短缺是指正式制度方面的社会有效供给不足，不能满足制度需求的现象。正式制度本身是由权力中心提供的一种重要的资源，这种资源在满足人们的需要时，由于供给的原因，可能出现正式制度资源的短缺。正式制度短缺根据其形成原因可以分为两种情况：一种情况是正式制度供给的数量不足引起制度短缺，另一种情况是正式制度供给质量不高引起制度短缺。国家出资企业制度创新中，正式制度短缺问题是客观存在的，而且涵盖上述两种情况。
　　既然正式制度供给的数量不足和质量不高容易引起制度短缺，那么增加制度供给数量、提高制度供给质量就是企业制度创新的必然选择。在宏观层面，应把重点放在企业制度创新的配套制度供给上，包括社会养老、社会医疗等与职工密切相关的制度体系，也包括要素交易平台制度体系，如融资制度、技术交换制度等。国家出资企业制度创新是个系统工程，企业生存于社会之中，要使企业制度创新成功并得到持续，在做好企业内部工作的同时，必须尽快完善配套制度改革，建立社会保障体系，主要是社会保障和医疗保障制度的创新。人的行为受预期影响，假如职工未来的保障是虚幻的，职工就不可能支持制度创新，从这个方面讲，社会保障制度对企业制度创新至关重要。社会保障制度关系到社会的稳定，关系到社会的公平。建立社会保障制度的核心问题是资金短缺，笔者建议应改变目前的缴费制度，把企业从缴费主体中解放出来，从财政收入中支出一部分基本保障费用，这部分费用保障职工的基本福利，在此基础上，个人再缴纳一部分作为追加福利。职工如果有了基本社会保障和医疗保障，再加上其他的社会福利，包括免费教育、最低生活保障等，他们就会成为支持国家出资企业制度创新的中坚力量。
　　
　　4、实现正式制度与非正式制度兼容
　　从国家出资企业制度创新的历史和现状看，正式制度和非正式制度有兼容的一面。也存在不兼容的问题。基于兼容的考虑，要求制度的制定者在制定制度的时候就充分考虑非正式因素的影响，力求使二者兼容。具体来说，可以采用多层次的正式制度设计使之与非正式制度的变迁相适应，移植制度应充分考虑当地的文化背景和环境，不可机械地照抄照搬。汪丁丁认为。正式制度偏离非正式制度(例如习惯、传统等)所指示的方向的程度，决定正式制度边际的大小。正式制度的边际是创新困难程度的标志，正式制度的边际越大，企业制度创新越困难，需要转变习惯的时间就越长，制度创新失败的一个重要原因是没有足够的时间改变非正式制度，从而使正式制度失去了基础。因此。国家出资企业制度创新需要足够的时间来缩小正式制度的边际，当然。这个时间不是可以无限延长的，否则由于市场情况发生变化制度创新同样会失败。从正式制度与非正式制度的兼容性考虑，在正式制度变革的常规模式下，应重视正式制度与非正式制度变革的交互模式，这样的模式有利于把正式制度的边际分成若干小边际，利于企业制度创新的成功。
　　
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　　[责任编辑　国胜