农村土地股份合作制下农地产权界定探析

　　[摘要]农村土地股份合作制的首要问题是农村集体土地产权界定问题。有效的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性、稳定性、延续性的特征；有效的产权界定可以实现促进经济效率提高、激励行为主体、促进财富和资本积累的经济功能。农村土地股份合作制下农地产权界定要按照有效产权结构的特征要求进行：农地所有权界定方面，要排除乡镇一级政府及其经济组织作为土地集体所有者的代表，确立行政村和村民小组两级的农地集体所有者的代表；农地使用权界定方面，将农地使用权——承包经营权分离为承包权与经营权，农民拥有承包权并折股入社，合作社则获得实质上的使用权——经营权，同时，推进农地承包经营权的长期化；最后界定各农地产权主体的权利。
　　[关键字]农村土地股份合作制；产权结构；产权界定；农地产权
　　[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2010)27-0135-03
　　
　　1　引言
　　
　　农村土地股份合作制于20世纪80年代中期发轫于广东南海，之后在江苏、浙江等沿海经济发达地区得到迅速推广，在辽、湘、豫、川等地区有所扩展。农村土地股份合作制有效地解决了土地分散经营与农业现代化、分户经营与产业化、小生产与大市场之间的矛盾；将农户的土地承包经营权通过价值化和股权化变成股份分红权，从而实现农民土地使用权和收益权的分离，既保障了农民对土地的收益权，又加快了农民向城镇和第二、三产业转移，显示了其强大的生命力。
　　农村土地股份合作制，就是在坚持农村土地集体所有制的基础上，具有土地承包经营权的农户，按照自愿、互利的原则，把土地以承包权股权化的形式交给村集体成立的土地股份合作社统一管理和经营，并按股分红的一种经济组织形式。一般做法是，将集体所有土地按土地功能进行统一规划，按土地质量、用途及人口将土地折股量化给农民，组建土地股份合作社，设立股东(代表)大会、董事会和监事会，对土地实行统一规划、经营，然后把土地重新拿来招标发包给企业、个人或其他组织，用于农业规模经营或工业用地，农民按持股份额从合作社获取股息或红利。农村土地股份合作制是集农民、集体、企业、国家等多元主体利益于一体的一种均衡机制，有效地实现了集体目标和土地使用效率目标的统一。
　　土地股份合作制是农地产权制度的一种创新，其推行的首要前提是对农地产权进行清晰的界定。农地产权界定的目的是将农地产权的外部效应(潜在利润)内部化，降低农地交易费用，提高农地资源配置效率。农地产权界定越明晰。越有利于农地资源的优化配置，越有利于土地股份合作制的有效运行。因此，农村土地股份合作制的首要问题是农村集体土地产权界定问题，有效的农地产权界定对农村土地股份合作社的建立与运作具有重大意义。
　　
　　2　有效产权界定的相关理论
　　
　　2.1　有效产权结构的特征
　　现代产权经济学认为，能够形成有效激励的产权结构具有以下特征：
　　(1)完整性。完整性的产权是包括资源利用的所有权利的“权利束”，如果权利所有者对其所拥有的权利具有排他的使用权、独享的收益权和自由的处分权，那么他所拥有的产权就是完整的；对其中一项或全部全能的限制或禁止，则会造成产权的残缺。必须指出的是，完整性的产权只是一种理想状态，实际生活中的任何产权不可能是完整的，但是具备了关键权利束(如收益权、转让权等)，也就具备了有效产权结构的基本条件。
　　(2)排他性。排他的产权是由权利所有者独自行使或享有的产权，除此之外无任何人能坚持行使或享有。排他性是产权完整性的一个重要表征，对排他性的限制或削弱会导致产权残缺。
　　(3)明晰性。“权利束”边界清晰、确定的产权属于明晰的产权；权利界定不清和权属转移中权利归属不明确的产权则是模糊的产权。完整性、排他性与明晰性是等价的命题，完整、排他的产权通常是明晰的产权。
　　(4)可分割性与可转让性。即权利束中的各项权能可以分割、不同权能可以由不同的主体分别享有和行使，权能也可以在主体间自由交易。
　　(5)稳定性与延续性。主体享有的法定或约定权利不得非法侵蚀和剥夺，并且权利期限具有长期性。
　　
　　2.2　有效产权界定的功能
　　有效的产权界定可以实现以下三种经济功能：
　　第一，产权清晰可以降低交易费用、扩大交易规模，从而促进经济效率的提高。产权清晰是市场交易的基础，人们可以根据清晰的产权规则来决定与他人进行权利交换时的具体合约形式，增加交易频率，扩大交易规模；而交易的发展可以促进分工和专业化，实现整体经济效率的改进。
　　第二，产权的明确界定可以激励行为主体的劳动投入，激励社会成员的生产性努力。因为在产权清晰的条件下'人们对剩余的分配会有一个稳定的预期。投入结果的分配与投入数量一致，这是人们进行生产性活动的内在动力。
　　第三，产权制度可以通过对权利束的清晰界定，影响人们的积累，促进财富和资本的形成。
　　因此，农村土地股份合作制下农地产权的界定要按照有效产权结构的特征要求进行，建立有效的农地产权结构，为农村土地股份合作制的有效推行创造良好的前提条件。
　　
　　3 农村土地股份合作制下农地产权的有效界定
　　　
　　农村土地所有权问题涉及农民集体、所有者代表以及农民个人三个主体，界定农村土地产权之前有必要弄清楚这三者之间的关系。农民集体是土地所有权主体，是由该集体内部的所有农民个人所组成的集合。所有者代表为各级集体组织(乡镇政府、村民委员会或村民小组)，他们仅仅是代表农民集体行使相关权利的组织，而不是所有权人。他们与农民集体存在一种委托一代理关系，即委托人为农民集体，代理人为各级集体组织，简言之，是由相对多数的农民委托少数的村干部代理行使土地所有权。其主要目的是为了避免农民集体必须通过集体行动来实现公有产权带来的不经济，减少交易费用。
　　
　　3.1　农地所有权的界定
　　按照有效产权结构排他性和清晰性的特征，强化土地使用权(即承包经营权)，淡化和弱化土地集体所有权，遏制集体所有权对土地使用权的侵蚀。
　　现代产权经济学关于产权的讨论，多是以产权的功能为逻辑起点。被学术界广泛认同的德姆塞茨关于产权的定义，本质上就是从对产权功能和作用的理解来定义产权的。不论是现代产权经济学理论的研究，还是现代财产法的研究、制定，对“财产权”的理解都逐步由“以所有为中心”向“以利用为中心”转变。对所有权的过分强调往往导致资源的低效率使用；如何使资源得到合理利用，是法律制度，特别是财产法律制度的中心问题(于铭磊，2003)，更应该作为产权制度设置的出发点。另外，自20世纪以来，特别是第二次世界大战以来，农地产权理论和法律制度呈现出从注重归属到注重利用的发展趋势。所以，在农村土地股份合作制的具体操作中，应该通过法律制度和具体的规章制度安排，严格限定土地所有权主体的权限，减少土地所有者对农民土地承包经营权的干预，以使土地资源得到有效利用。
　　3.1.1　排除乡镇一级政府及其经济组织作为土地集体所有者的代表
　　我国现行土地制度规定，农村集体土地所有权主体可分为三级：乡镇农民所有、村农民所有、村民小组农民所有-而这三者均不具备法俸人格，且这三级集体的界限很难分清，导致土地所有者主体模糊，农地所有权界定不清，土地集体所有权事实上处于虚置状态。所有权主体的非明晰化造成了权力真空，使土地集体所有在一定意义上演变为乡村干部等权势阶层所有，所产生的最严重问题就是对农民土地财产权不断的侵蚀和耕地的大量流失。
　　乡镇政府及其经济组织拥有集体土地所有者的代表，是人民公社体制的历史延续。人民公社在法理上是政社合一单位，既是经济组织也是政权组织；但是现在的乡镇政府是性质明确的国家基层政权组织，代表国家意志，行使政府权力，作为农村土地集体所有者的代表已不适合市场经济发展的要求。排除乡镇作为集体土地所有者代表，有利于截断基层政权与集体土地的利益纽带，有利于避免基层政府和村级集体的利益共谋，有利于从根本上屏蔽乡镇政府及其经济组织对农民土地财产权利的侵蚀。
　　3.1.2　确立行政村和村民小组两级的农地集体所有者的代表
　　村民委员会和村民小组两级有利益的一致性和管理功能的互补性。在目前情况下，任何一级组织单位成为农村土地产权主体代表都不能有效地管理集体农地。村、组两级产权主体代表是组织资源和农地资源的最优配置。
　　村民小组的组织生产经营职能已经大大弱化，不能有效行使农地产权主体的职能。另外，第一轮承包基本上是以生产队为单位进行，农民已经以村民小组为基本单位结成利益关系。村民小组还具有产权链短，行政色彩少的特点，以这一级作为农地所有者的代表，不仅制度安排费用最省，而且能够通过使农户集体利益与自家利益密切相关，比较切实保护集体产权和集体利益，有利于提高农地利用效率。
　　我国的村民委员会是根据《村民委员会组织法》而建立，有合法的社区自治权和村级经济的管理职能，行政组织相对健全，有明确的职能分工，有管理农地的能力，而行政村之间比村民小组之间有更为明确的边界，从而能有效地行使农地所有者代表的权责一因此，一个可行的办法就是村民小组委托村民委员会代行产权主体代表的职能，负责对集体所有的农地的管理，作为发包方对单位和个人使用集体农地进行登记造册，并报县级人民政府备案。
　　
　　3.2　农地使用权的界定
　　根据有效产权结构可分割性和可转让性的特征，推进农地家庭承包权的独立化，并股权化，实现土地流转。同时，根据稳定性和延续性的特征，推进农地家庭承包(经营)权的长期化。
　　3.2.1　将农地使用权——承包经营权分离为承包权与经营权
　　农民家庭承包经营权是凭借集体的成员身份以承包形式从集体获得的一种特殊权利，人们一般又把承包经营权等同于使用权。由于产权具有可分割性，因此，在农村土地股份合作制下，可以将农地的承包经营权分割为农地承包权和农地经营权。从而农地产权结构分解为三种权利：农地所有权、农地承包权和农地经营权。这时，农地承包权和农地经营权都各自成为一种独立的权能。
　　农民凭借其为集体成员的身份获得农地承包权，并折股，加入村集体的土地股份合作社，成为其股东，并按股从土地股份合作社获取股息或红利。这样，通过向农民配置股权，把农地承包权转化为收益权，以价值形态的形式把农民的农地承包权长期确定下来。
　　土地合作社则获得了农地的经营权。这样，通过农地承包权人股，把农地经营权(实质上的使用权)和收益权分离，使得合作社能对土地在整体上进行规划利用。农地的经营权全部收归社区的土地股份合作社后，由合作社作统一经营、规划，采取投标或招标方式将土地出租或包给企业、个人或其他组织，用于农业规模经营或工业用地。这样，通过农地产权的流转实现了土地的流转，优化配置了土地资源。
　　3.2.2　推进农地家庭承包权的长期化
　　农民以土地承包权人股土地合作社，农民承包权的期限是土地股份合作社存续期的上限，所以农民承包权的稳定性和延续性是土地股份合作社稳定发展的前提，必须推进农地家庭承包权的长期化。
　　农地家庭承包权的长期化有利于限制外部主体侵犯农民土地权益。目前，我国涉及农村土地制度方面的法律对农民与土地之间的关系仍界定为承包关系，规定了耕地承包经营期限为三十年，期满后由承包人继续承包。当前，在实现农土地经营期限长期化的基础上，加快农土地使用权立法进程，以法律形式赋予农民的土地承包权长期化，从而为维护农民的土地权益提供法律后盾。在立法过程中，要注重对农地所有权主体、农地经营方式、农民享有的土地处置权能等环节进行具体规定，并辅之以必要的配套政策，完善农地使用权法。
　　
　　3.3　农地各产权主体权利的界定
　　村委员会或村民小组作为农地集体土地所有者的代表，行使所有者的权能，其拥有的的权利可归纳为：①法律上的最终归属权，不论使用权如何变动，农地集体所有权在法律上归农民集体所拥有；②所属农地的发包权，并且有权抵制非公用事业的非法征地，体现所有者的控制权；③对农地资产的保护权，包括对使用者提出培肥地力、改善土壤、环境保护等要求，使农地资产保值或增值；④对使用者的监督权，有权监督使用者不改变农地使用用途，依法制定所属农地的长远利用规划；⑤部分收益权，即所有者主体可以依法提取所属农地的收益。
　　村集体的土地股份合作社作为农地的经营者，行使使用者的权能，其拥有的权利可归纳为：①经营管理权，合作社统一规划、经营、管理入股的农地；②转包权，合作社将所属农地采取投标、招标的方式将土地出租或包给企业、个人或其他组织，用于农业规模经营或工业用地；③收益分配权，合作社制定年度分配方案，将其收益按合作社章程规定的比例提取集体留成，再根据股份分配给股东。
　　农民作为土地股份合作社的股东，拥有的权利可归纳为：①收益权，按人股份额从合作社获取股息或红利；②股份所有权，社员享有的股份不具有完整的所有权，承包期内可以继承、馈赠，经本合作社和村委会同意可以转让，但不能抵押；③表决权，有权参加本社的社员会议，并享有表决权；④选举权和被选举权，股东代表大会是土地股份合作社的最高权力机构，社员享有选举股东代表的选举权和被选举为股东代表的被选举权；⑤对合作社经营管理、财务等有知情权和监督权；⑥合作社终止后，依法取得土地承包经营权。
　　
　　4　结论
　　
　　农地产权的有效界定是农村土地股份合作制的前提。按照有效产权结构的特征进行农地产权界定，建立有效的农地产权结构：确立行政村和村民小组两级的农地集体所有者的代表；将承包经营权分离为承包权与经营权，农民拥有承包权并折股人社，合作社获得实质上的使用权——经营权；农地各产权主体的权利根据其所拥有的产权进行界