厘清人大信访的性质、地位与功能

□亓侠

人大信访最早形成可以追溯到新中国成立初期全国人大常委会办公厅设置的“人民接待室”。几十年来，它在构建社会主义和谐社会等方面发挥了不可替代的重要作用。适应形势与任务的变革，对其性质、地位和功能梳理与澄清显得十分重要。

人大信访应立足去除行政化

“信访”一词，依据《现代汉语规范词典》的解释，是处理群众来信来访的活动。现有对这一概念的国家法律解释是国务院信访条例第二条的规定,即“信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。不难看出，这一定义充满了行政化的价值取向。

目前，除宪法第四十一条对公民公共信访提供宪法依据支撑外，有关国家层面设定的人大信访工作直接基本法律依据有二：一个是2004年10月27日十届全国人大常委会第十二次会议修改通过的地方人大和地方政府组织法第四十四条（六）项的规定，即县级以上地方各级人大常委会有权“监督本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”。另一个是2005年1月5日国务院第76次常务会议通过并于当年5月1日起施行的国务院信访条例第十五条的规定，即“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会提出，并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定”。由此可见，人大信访职权的形成，基于人大职权的法律设定。而人大信访职权的形成依据之一竟然衍生于行政法律的错位设定，不仅折射出了人大信访行政化的主导趋向，让人在对国务院信访条例僭越立法权及其相关条文法律效力提出质疑的同时，更多引发的是对澄清人大信访法律属性的现实关注和思考。

由于目前党政信访“一套人马，两个牌子”，人大信访实际工作中事实上也处于受行政领导的附属地位，诸如人大信访机构的设置和信访工作运行的方式、方法上等同于党政机关信访工作的情形司空见惯，人大信访事项的办理结果主要依赖于人大常委会主任会议成员个人的重视程度和批示情况，等等。这些都从另一个侧面揭示了现行人大信访制度行政化的浓重色彩和深刻烙印，也一定程度地透视出了自古以来形成的传统贤人政治文化的承继性和发展的连续性。

厘清人大信访的性质，既是人大信访去除行政化的必由之路，也是做好新形势下人大工作的迫切需要。人大信访就其法律上的基本含义，应当是指各级人大信访机关依法处理群众来信来访的活动。要准确把握人大信访的法律性质，离不开用历史与发展的视角对人大信访制度的形成进行客观分析和认识。新中国成立初期至“文革”运动开始，人大信访工作实际上主要集中在全国人大常委会机关层面上进行，这一阶段人大信访工作以协同中央党政机关工作为主，具有明显的行政属性；党的十一届三中全会以后至上个世纪80年代初期，人大信访工作内容转向解决历史遗留问题，平反冤假错案，仍未脱离行政色彩；1988年10月以后全国人大常委会办公厅设立信访局，地方各级人大常委会也相继成立信访机构，配备信访人员，全面开展信访工作，人大信访担负的主要职能逐渐向处理涉法涉诉事项演变。据统计，2009年全国人大常委会办公厅信访局受理涉法涉诉信访占信访总量的67%，其中涉及审判机关的占涉法涉诉信访总量的87.4%，人大信访职权属性日益凸显。除具有党政和司法机关信访的联系群众的桥梁、倾听群众呼声的窗口、体察群众疾苦的重要途径等共同属性外，人大信访的法律特征突出表现在：一是主体地位的至高性。人大国家权力机关的法定属性决定人大信访与人大依法行使职权密不可分，尽管现实地位与法律设定有差别，但随着公民民主政治意识的不断提升，以及监督法规定的各种刚性监督手段在人大信访中的逐步运用，人大信访将日益成为强化监督职能的一个重要手段。二是对象范围的广域性。由于宪法明确规定，各级“一府两院”都由本级人大产生，对它负责，受它监督，因此当向上述国家机关寻求权利救济受阻时，信访人往往大都选择向人大诉求。三是信访内容的特定性。信访事项权利与义务的焦点主要集中指向在涉法涉诉事项上，即包括对司法机关案件裁判结果的异议，也有对相关国家机关工作人员违法违纪行为的投诉。这些都与人大监督特征相一致。综上，鉴于目前人大信访实际上尚处于为人大及其常委会履职服务的基础性功能发挥较弱的状态，结合地方人大和地方政府组织法第四十四条（六）项的规定精神，笔者认为人大信访在性质上应属于人大监督工作范畴。

人大信访应自觉突出法制化

人大信访去除行政化是历史发展的必然要求。在“大信访”格局中，人大信访要充分发挥自身的联系人民群众、民主监督、信息参谋和调解矛盾维护社会稳定的重要作用，必须找准自己的定位，立足勇于走出一条符合自身性质、特点和时代特征的法制化之路。

首先，人大信访要明晰自身在整个党和国家信访体系中的地位。人大信访属于人大监督工作范畴的定性，决定其是人大监督工作的重要组成部分，人大信访履职的法律依据基于上位国家基本法的规定，决定其在整个国家信访体系中应处于法定的核心位置。理论界有的学者提出：“渐进式地全线收缩党委、政府、相关行政部门、司法部门的信访职能，直至从这些领域退出，同时将省、市、县专设的信访局与同级人大的信访部门合并至人大，成为权力机构中的一个专属部门。这样，能更容易地理顺部门间的关系，解决信访机构与工作的归属冲突问题。”这种观点未必深思熟虑，但却代表了学者中一种主流强力支撑声音。他山之石，可以攻玉。瑞典、芬兰等国家实行百年的议会监察制度，都给予议会监察专员监督司法行政的核心地位，前者被认为是对国际宪政发展所作出的最重要贡献，可循以为证。

其次，要明晰人大信访机构自身的基本属性。据调查，现今的全国和地方人大信访机构大都设在本级人大常委会办公厅（室）内，采用的通常是行政机关科层化的管理模式。人大信访机构自身如何定性，其能否成为人大常委会的一个独立的职能机构？是一直以来理论和实务界都没有回答的问题，实践中经常遇到一些人大实务工作者困惑的疑问。人大信访的主要工作内容，决定人大信访机构是人大常委会机关接待和处理涉法涉诉事项投诉的职能部门，随着不同时期担负的主要工作任务的变化，其自身基本属性也悄然发生变化，必将最终实现由行政化向职能化的转变。新中国成立后国内最早的专职信访机构是1949年8月正式成立的中央书记处秘书室，这一历史渊源和属性决定人大信访机构目前尚不能成为独立的职能机构。或者，这也许是一直以来人大信访机构为什么设在各级人大常委会办事机构中的原因。

第三，建议尽早修改国务院信访条例。提供两种方案供选择，一种意见保留现行国务院信访条例，但删除该条例第十五条的规定，还权于国家权力机关和司法机关，也确保该条例形式和内容的一致性；另一种废止现行国务院信访条例，参照省级人大信访条例体例，在国务院信访条例基础上制定国家信访条例，对信访概念、信访主体和内容等重新进行界定。为人大信访有效开展工作厘清国家层面法律依据无疑是十分必要的。

人大信访应逐步明晰功能化

人大信访的功能是其固有的，蕴藏自身生命力的内在根据。没有人大信访的功能,其作用就无从产生。准确把握两者的内涵与关系，对充分发挥人大信访在构建社会主义和谐社会中的作用具有重要意义。

关于人大信访的功能范围，目前人大理论工作者比较一致的结论可概括为信息参谋、民主监督与公民权利救济，这与前文所表述的人大信访应发挥的四项作用本质上是一致的。笔者认为，在有效保障公民对国家政治生活的有序参与、民主监督和实现信息参谋功能畅通外，人大信访功能实现的现实选择和需要主要应趋向替代性的化解纠纷、实现权利救济上。

首先，要正确认识司法独立审判与人大履行信访职能的关系。人民法院依法独立行使审判权与人大依法行使监督权同样是宪法规定的，二者本来是不该发生冲突的。问题是，现实中如果一个人认识到法院也像其他机关一样应受制于法律，法官也是人，不可能不犯错误这一事实；认识到由法定的国家权力机关依法采取行动，惩戒那些没有正确履行法律职责因此削弱人民群众对审判机关的信心的法官是必要的，那么法院独立审判原则不能阻止人大信访采取维护审判领域公众信心的必要措施。

其次，要善于依法履行人大信访职权。对信访事项的受理、分析、转办、交办、督办等，是其最基本的工作方式和方法。人大信访机构对涉法涉诉事项的转办、交办和督办以不代行审判权为前提，要主动帮助审判机关破除地方保护主义的干扰，以期真正实现向司法机关主导信访工作过渡；另一方面，如果遇到一个判决或裁定确实明显地违反了法律，或者审判人员在办理案件过程中发生刑事诉讼法第二百零四条（四）项和民事诉讼法第一百七十九条二款规定情形，有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为的，人大信访机构不应以不受理个案监督或干扰法院独立审判为由漠视不管，以免使信访人冤情无处可诉，出现权利救济“真空”。依据监督法的有关规定，在现有体制情况下，应主动协调督促司法机关立即启动内部监督机制给予纠正。同时，依照法定程序提请人大常委会依职权先行对被任命的审判人员决定给予免职、撤职或责令辞职，并追究其相应的法律责任。总之，有效化解纠纷，保障信访人的合法权益，维护社会稳定，正是当前人大信访工作的核心价值功能所在。

第三，要创新信访机制，整合资源，实现人大信访效能最大化。通过以上论述可以发现，人大信访机构在自身性质和职能转型中，目前遇到的突出问题应该是外在的行政化与内在的职能化之间的矛盾。由于参谋、服务的属性，决定其不能独立发挥自身救济功能；还由于目前人大信访工作人员中熟悉审判业务的专家型人才不多，即使赋予其独立职能也无法有效开展工作。另一方面，监督法实施后，人大内务司法委员会担负的司法监督职能闲置，甚至出现人大信访机构和内务司法监督职能部门的矛盾冲突。有效解决这一问题，笔者认为，应创新人大信访机制，将人大信访机构从目前的人大常委会办公厅（室）中调整出来，归属人大内务司法委员会，真正实现人大信访去除行政化，形式与内容的相统一。改革后，人大信访机构的名称可以考虑变更为人大内务司法委员会信访接待室，主要担负受理、分析、转办、报送与反馈职责，对通过信访接待审查中发现有质量瑕疵的涉法涉诉事项可移交司法监督职能部门进一步审查，由后者视情形决定应否交办或督办，或依据监督法的规定提请人大常委会启动刚性监督程序，以期实现人大信访权利救济功能最大化。