芬兰议会的运作及其几点启示

□ 陈晓明

芬兰在上世纪90年代以后迅速崛起，成为世界上最廉洁和最具竞争力的重要国家，并吸引当代世界各国家的高度关注。笔者结合对芬兰议会的考察和了解，谈几点认识和思考。

一、关于芬兰议会运作的几点认识

芬兰的议会制度始于19世纪初，但当时芬兰处于俄国的统治之下，议会制度尚不正常。1963年，芬兰召开了新的国家议会，开始将议会制度正常化，并确立了现代芬兰的“一院制”议会制度的雏形。1999年芬兰议会通过新宪法，加强了议会和政府在国家政治生活中的作用，削减了总统部分权力，由此，芬兰的“一院制”议会制度进一步得到完善。芬兰议会由选民直接选举的200名议员组成，任期4年。作为国家最高权力机关和立法机关，议会代表全体芬兰人民具有立法、监督政府、监督财政的重要权力，其运作机制有以下主要特点：

(一)“一院制”议会由执政党所控制。控制议会进而控制政府内阁是政党取得执政地位的必然选择。芬兰是多党制国家，各党派要取得执政地位，必须在议会成员中取得多数。芬兰本届议会于2007年3月选举产生。本届政府于2007年4月15日由中间党、民族联合党、绿党和瑞典族人民党四党联合组成，共有阁员200名。为体现执政党的施政意图，四党联合的执政党在200名议会成员中必须取得多数。芬兰本届议会成员中共有9个党派，其中，执政的中间党51席、联合党50席、绿色联盟15席和瑞典族人民党9席，共有125席，取得了多数。这样，芬兰议会和政府内阁就可以实现芬兰多党联合执政的意图。

(二)议会行使重要的监督权。在芬兰，议会的监督权非常强大。一方面，议会对于国家财政的监督和控制周密而有效。议会控制着预算的修正和通过，税收和一般的征税及政府当局的支出也必须基于议会通过的法律。议会还任命5名国家审计委员，代表议会监督预算的编制及执行，并审核财政状况及其管理。议会还直接控制着芬兰国家银行，议会选举银行监察员监督银行活动。另一方面，议会对国家的行政管理的监督及官员活动的监督也非常明确、具体。根据宪法，国务委员会必须得到议会的信任，如果政府得不到议会的信任，就必须辞职。议会可以向国务委员会或一名部长就某一事务提出询问的质讯，部长就其所管辖的领域向议会负责。

(三)为便于议会的运作，议会内部机构的设置也有一定特色。芬兰议会的大部分工作主要是通过常设委员会的工作来完成，这是议会制国家的通常做法。但在内部机构的设置上，芬兰议会也有一定特点。一是大委员会的设置。除常设委员会外，芬兰议会还有一个由25名成员组成的大委员会，主要负责审查由其他常设委员会做了初步工作后的议案。二是司法代表的设置。议会司法代表依照议会的指示对各级法院及其他机关遵守法律的情况实施监督。司法代表缺位时，由副司法代表代理。议会司法代表在出席国务委员会会议、各级司法及行政机关的会议方面享有如同司法总监的权利[1]，有权查阅国务委员会及其各部的会议记录，以及各级司法及行政机关的会议记录，并依法对渎职和失职人员提起公诉。

(四)对议员的身份和履职要求有明确的规定。

议员是否专职还是兼职，依身份而定。除总统不能是议员外，现役军人、司法总监、最高法院法官、最高行政法院法官以及议会司法代表也不能由议员兼任。议员凡按照选举法宣布当选后不得辞职。任何议员如果未在规定时间出席议会会议，或未经议会许可和并无公认的障碍而缺席，议会要扣发其全部或部分报酬作为处罚。如果议员仍不改过，议会将宣布其丧失议员职务。凡受到剥夺自由权处分的议员，将扣发其受处分期间的报酬。法律对议员权利的保护也非常明确：非经议会以全体议员的5/6以上的多数批准，任何议员不得因其在议会中所发表的议论，或因其在议事过程中的态度而受起诉或剥夺其自由；任何人如在议员往返议会的途中或在会议期间，故意以行动或言词诋毁该议员，或者在会议结束后攻击该议员行使职权的方式，都将以严重恶性事件论处。

(五)议会运作的全过程公开、透明。芬兰奉行公开、透明执政的原则，是名副其实的“阳光国家”。如政府公共政策的运作过程公开、透明；政府官员实行名副其实的财产信息公开制度；政府办公机构每天24小时向公众开放；除法律规定的国家秘密文件外，所有政府档案都对公众开放，接受市民和媒体监督。此外，拥有重要权力的芬兰议会运作的程序，同样是公开、透明的。如芬兰议会会期开始的日期与时间由总统以公告形式向全社会宣布，以方便公众参与；议会全体大会及其辩论过程都向公众开放，以方便公众旁听；公众可以不论身份、不论年龄、不论国籍而且不被查验证件地自由出入大会现场，可以随意观摩、摄影、旁听、录音和记录整个大会过程；每个议员的坐席固定，议员投票的详细情况都在显示屏上相应地显示，随时接受公众监督[2]。

二、芬兰议会运作对我国人大制度建设的几点启示

通过对芬兰国家议会运作的简要考察和了解，笔者有以下几点初步启示或者说思考。

第一，执政党要善于运用议会实现执政意图，巩固执政地位，实现执政合法化。在议会制或代议制国家，一个政党要取得执政地位，保证执政纲领合法化，必须在议会中取得多数席位。芬兰如此，其他国家也是如此，这是执政党取得执政地位、巩固执政地位的一般规律。党执政治国并不意味着党直接通过党的机构和党的组织来进行实际的国家治理和政府管理。党执政是一个政党进入国家的政权机构并以该政党为主体、以国家权力的名义从事对整个国家公共事务和社会事务的管理活动[3]。正如胡锦涛总书记指出，党执政要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”[4]。这就是善于运用人民代表大会这一国家政权，把党的骨干经法定程序选举担任各级人大代表和国家机关领导职务，通过人大运作实现领导和掌控国家行政机关和司法机关。这是新形势下提高党的执政能力，实现科学执政、民主执政、依法执政的需要，也是党执政意图合法化的需要。

第二，充分有效行使议会的法定职能是保持公权力正常运行并最终为公众谋利益的重要保证。

芬兰成功推行善治并成为世界上最廉洁的国家，主要不依赖其专门的反腐法律和反腐机构[5]。笔者以为，芬兰议会拥有重要而有效的对国家财政和公务活动的监督是芬兰政府能保持廉洁的重要原因。我国和芬兰一样，在政体上都属民主共和制国家，议会（人大）都代表本国全体人民行使包括监督权在内的国家权力。然而，我国现有各级人大及其常委会的监督职能和作用并没有有效地发挥出来，存在“法律地位”与“实际地位”的脱节问题，这与宪法和法律赋予它在我国政体中应当具有的地位和作用并不相称。我国地方人大设立常委会30年，“现行法制赋予地方人大诸多重大职能，但实现地方人大的法定职能却是一个长期的过程”[6]。从芬兰议会所发挥出来的强有力的议会监督的职能作用，我们不难得到启示：充分有效地发挥宪法和法律赋予人大强有力的法定职能作用，对保障公共权力的正确行使，对保障人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，具有十分重要的宪政意义和实践意义。

第三，充分发挥议会成员的作用，是现代民主国家加强议会作用的必然要求，也是推进公民有序政治参与的重要途径。在芬兰，甚至在所有议会制国家，议会的作用显得越来越重要，越来越强大。而议员是议会的主体，发挥议会的作用，首先要发挥好议员的作用。这一点，对我们这样一个人口众多的国家来说，尤其如此。只有充分发挥人大代表的作用，才能充分发挥人大的作用。值得注意的是，近年来理论界对新形势下发挥人大代表和人大作用的重要性的认识基本一致，但对我国实行兼职代表制的认识不尽一致。如对代表专职化的呼声较高，认为代表专职化才能发挥好人大代表的作用。其主要理由：一是认为西方议员主要是专职议员，所以作用大；二是认为代表兼职制使代表受本职工作所累，没有更多的时间与精力去执行代表职务。笔者认为，代表兼职制符合我国人民代表大会的性质和特点，而且代表作用能否发挥好，不在是否专职还是兼职，关键在代表的素质。另外，西方国家议员是否专兼职也不是铁板一块。如前面所讲到的芬兰议会议员中，除了总统、法官等不能是议员外，大部分议员就都是兼职议员[7]。再者，如果说代表专职化后其作用才能大，那么，我国各级人大常委会的组成人员中的驻会委员，就都是专职的，他们的作用是不是就发挥好了呢？况且，代表专职化也并非万灵药，专职化也会带来不少弊端。人大代表专职化后，代表都成了吃“皇粮”的人，代表的官本位意识就可能有意无意地滋生，这样又如何保证代表真正代表选民而不脱离选民？此外，我国现有近300万的人大代表，如果人大代表专职化后，各级财政负担又将大幅加重。因此，发挥好代表的作用，关键还是在提高人大代表的素质，优化人大代表的结构。在2009年“两会”期间，胡锦涛总书记、吴邦国委员长的讲话中强调了“三个充分认识”，其中之一就是充分认识人大代表与西方议员的本质区别，很有针对性，值得我们好好领会。

第四，公共权力运行的公开化、透明化，既是保障公民权利的宪政需要，也是有效防止腐败必不可少的重要手段。芬兰奉行公开、透明的执政理念及其成效，引起全世界的高度关注，也是值得我们学习借鉴的优秀政治文明。目前，虽然在我国的立法法、监督法、行政处罚法以及中央先后出台的一些政策文件中对办事公开、信息公开也作了一些原则规定，但尚有较大差距。党的十七大明确提出，要“增强决策透明度和公众参与度”，“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。笔者认为，随着经济社会的发展和公众参与热情的提高，公共政策运行的公开化、透明化是世界政治文明的发展要求和趋势，是一项合潮流、得民心、顺民意的工程，在反腐倡廉、保障公民宪法权利等等方面的政治价值重大，值得我们扎扎实实大力推进。

第五，加强国家权力机关制度建设，是保障国家权力机关行使各项职权的基本前提。随着社会公众对人大常委会发挥作用的呼声加大，常委会制度建设的重要性也日益受到重视。党的十七大报告明确提出要“加强人大常委会制度建设”，这在党的历次代表大会报告中还是第一次。举行会议是常委会履行职责的最主要形式。加强常委会制度建设，重要的是要加强和完善常委会会议的组织制度和工作制度建设。如前所述，芬兰议会法对议员履行职责的制度有明确规定和严格要求。如议员凡按照选举法宣布当选后不得辞职。任何议员如果未在规定时间出席议会会议，或未经议会许可和并无公认的障碍而缺席，都要受到处罚。如果议员仍不改过，议会将宣布其丧失议员职务，等等。相比之下，我国法律对常委会履行职责的规定并不严格，执行起来也缺乏刚性，所以一些地方人大常委会委员参加会议随意性大；有的委员身兼数职，经常不出席会议；有的常委会会议召开，出席会议的人数还不到法定人数，等等。常委会组成人员出席会议行使职权，是其应尽的法定职责，也是常委会依法行使好职权的基础。因此，在一些具体会议制度方面，我们完全可以学习芬兰议会的做法，制定严格的常委会会议守则，严格会议的请假制度，规范常委会组成人员的与会活动，对无法履行职责的常委会组成人员可以建议甚至责令其辞职。同时，还可以在会议的组织形式上作一些探索，从制度上切实保障地方各级人大及其常委会更好地发挥国家权力机关的作用。

第六，一个国家实行什么样的政治制度，必须符合本国的历史和国情，不能简单复制外国的模式，但要勇于学习和借鉴他人的长处。芬兰自称是一个处在西欧与东欧边缘化的国家，在历史上先后受到瑞典和俄国共约700多年的外国统治。长期受外国统治的历史，把芬兰锻造成了一个十分注重在政治经济等方面用自己的眼光看世界、用自己的思维决定问题的国家。芬兰在选择适合自己本国国情的政治制度上，就明显有自身的特点，没有照搬照抄别国的模式，但勇于学习和借鉴他人的长处。我们清楚地看到，芬兰作为民主共和制的国家政体，既不同于实行典型资本主义国家的政治制度，如英国的议会制君主立宪制和美国的总统制民主共和制，也不同于其北欧邻国的瑞典、挪威和丹麦的君主立宪制，但合理地吸收了别人的优点。今天的芬兰，作为发达资本主义国家的后起之秀，正如我们所了解、所看到、所体会到的那样，经济持续健康发展、社会稳定繁荣和谐、政府廉洁善治、人民安居乐业，人与自然和谐相处。所有这些，都与芬兰人民自己选择了适合本国历史和国情的政治制度密切相关。我国人民代表大会制度是历史和人民选择的最适合我国国情的政治制度，特别是在2008年应对汶川大地震和国际金融危机的严峻挑战等方面，更加显示了让世人刮目相看的政治优势。但这并不表明我们的人民代表大会制度就完美无缺。“世界上没有放之四海而皆准的发展道路和发展模式，也没有一成不变的发展道路和发展模式。我们既不能把书本上的个别论断当作束缚自己思想和手脚的教条，也不能把实践中已见成效的东西看成完美无缺的模式。”[8]我国人民代表大会制度的建设和实践绝不是一劳永逸的，需要不断的实践和借鉴。在如何对待人类社会创造的一切文明成果包括政治文明的优秀成果方面，我们既不能简单地奉之为圭臬，照搬照抄；也不必对其横竖挑错，一概否定。对待他人政治文明的优秀成果，要勇于结合自己的历史的国情，该汲取的汲取，该借鉴的借鉴。今天，我们的改革开放30年了，我们的地方人大制度建设也30年了。30年来，我国经济社会结构和公众的政治意识、思想观念都发生了深刻变化。我们的人大制度建设必须勇于适应这个变化，尤其是“地方人大建设要循序渐进但不能裹足不前，要有进一步解放思想的勇气”，“在某些关节点上，仅仅靠简单的增量积累是不够的，当条件成熟时往往需要结构上的变革”[9]。这个变革“必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应”[10]。这是我们把人民代表大会制度坚持好完善好所应采取的积极态度。

注释：

[1]芬兰宪法规定，国务委员会中设立司法总监一人，由总统任命，行使最高法院检察官及最高行政法院检察官的职能，以最高检察长的身份对其他检察官实施监督，其他检察官必须执行其决定。

[2]2008年10月23日广东省公务员芬兰研究班25名学员在芬兰议会举行会议期间，亲赴会议现场，观摩和旁听芬兰议会大会辩论，亲身体验到芬兰国家议会运作的公开透明，颇有感慨。

[3]石泰峰、张恒山：《论中国共产党依法执政》，载《中国社会科学》2003年第1期。

[4][10]胡锦涛：2007年10月15日中国共产党第十七次全国代表大会报告。

[5]芬兰公共管理学院（HAUS）国际部负责人AriSihvola教授称，芬兰基本没有专门的反腐法律和反腐机构。详见其讲演稿《芬兰中央和地方的行政和政治体制》。

[6][9]谢蒲定：《人大制度建设是一个持续不断的探索过程》，载《人大研究》2009年第5期。

[7]在芬兰地方议会，法官也可以是议员，如芬兰图尔库市政议会，议长就是该市地方法院的首席法官。

[8]胡锦涛：2008年12月18日在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话