协商式预算：地方人大探索预算民主的新路径——基于浙江温岭“泽国实验”的一种考察

□ 戴激涛

众所周知，现代国家的预算制度不仅是公共财政的重要内容与运行规则，而且是代议机构控制国家财政的基本途径。审查批准本级预决算并监督其执行，是宪法和法律赋予人民代表大会的一项重要职权，也是人民行使管理地方国家事务权力、实现宪法规定的民主权利的重要体现。从2005年开始，浙江温岭在泽国等镇率先实行公共预算改革，积极运用民主恳谈等形式强化地方人大对预算的审查监督，形成了独具特色的“协商式预算”模式，获得了上级人大、学术界和舆论界的高度评价，开创了地方人大探索公共预算改革的新路径。

一、协商民主与协商式预算的基本精神

针对如何实现真实民主，保证不同声音都能够得到倾听，在理性论辩与对话审议中增强立法决策的合法性，西方学术界提出协商民主理论。1980年美国克莱蒙特大学约瑟夫·毕塞特教授在《协商民主：共和国的多数原则》一文中首先阐述了协商民主。在他看来，民主政治最核心的内容是协商，通过协商过程来论证公共政策和立法的某些价值十分必要；客观正义和公共利益是协商民主的应有之义[1]。哥伦比亚大学教授乔·埃尔斯特认为协商民主的概念包括“民主”和“协商”两个层面：一是所有受到决策所影响的公民或其代表，都应该能够参与集体决定，这是协商民主的“民主”含义；二是该集体决定是秉持理性与公正态度的参与者，经由论辩方式形成，这是协商民主的“协商”含义[2]。协商民主理论的集大成者哈贝马斯提出以宪法为中心的程序主义法律范式，认为任何法律都应该是生活世界中人们自由讨论协商的结果，法律的正当性需要通过自由平等的公民之间的商谈来确定。这种建立在主体间性基础上的协商范式有如下特点：民主的形成过程是协商与交往；民主的核心是交往的法治化或建制化；协商民主范式一方面表现为宪法框架中建制化的议会协商形式，另一方面则表现为公共领域交往系统中的多样化协商机制。当其他民主理论面对当代社会的文化多元主义、政治复杂性和愈演愈烈的不平等黯然失色时，为补强代议民主提供一种更真实、更宽容、更正义的决策模式，协商民主理论应运而生。

对于公共预算制度的研究，长期以来的一个主流观点是，预算过程决定预算结果。预算改革者都坚持认为，只要有一个设计良好的预算过程，就可以得到预期的预算结果。那么，如何改善预算程序使预算结果更为合理呢？协商民主理论提出的建议是，由于政治过程的复杂性，间接代议制度与简单多数原则不能充分体现全体民众的真实意愿，而要求通过自由平等的理性对话、辩论、协商、审议等方式来参与公共生活，从而赋予立法和决策以合法性。要使这种协商符合真实民主的诉求，就必须满足自由与平等的规范，充分容纳每个受决策影响的公民，自由公开地交流信息，理解和尊重不同观点，满足这些规范的讨论过程将形成普遍认为具有民主合法性的决策。将协商理念与预算过程相结合的“协商式预算”模式，一方面通过公开、平等、互惠的程序赋予预算决策以合法性，这种合法性不仅仅是多数意愿的结果，而且是一种基于尊重所有公民自由平等理性地参与讨论而形成的反思判断；能够促使预算决策更为理性科学，“公民和政府在做出集体决策时，不可避免地会犯错，一个结构良好的协商论坛可以提供机会，增进公民和政府之间的了解。此外，通过论辩理由的相互妥协，参与者可以彼此学习，认识到彼此的不足，消融误解，从而形成更经得起批判检验的新观点和政策。”[3]另一方面，从有效整合公民意见实现公共利益的程序目标来看，协商式预算能够促进公民参与绩效预算。绩效预算基于信息基础的资源分配管理过程而形成，借助于责任归属而保证政府绩效，并通过灵活的权限下放及其他激励机制来奖励良好的绩效，帮助决策者和公众了解对政府投入所带来的利益分配，并由此做出明智的抉择。再一方面，在预算过程中强调民众参与，能够促进政府与公民间的沟通合作，平衡代议机关与行政机关的关系，发展新型的国家公民关系模式。真实民主要求所有公民积极参与公共论坛或其他开放式交流和探讨，力图通过参与者自由公开地表达和倾听各种不同的观点和理由，理性改变自身偏好，做出合理选择，从而实现权力运作的规范化与合理化。通过协商论辩，使得预算不仅仅是政府资源配置的技术工具，更凸显其作为现代国家维系民主责任政府的关键而存在。

二、协商式预算在中国：“泽国实验”的民主解读

我国浙江温岭的泽国镇在公民参与地方人大预算方面提供了经验范本。泽国镇的协商式预算的运行模式如下：首先在人代会期间，让人大代表与政府官员进行辩论，随后人大代表之间也可以辩论，对预算草案的不同看法和修改意见进行投票，而预算草案的最后内容也将由投票结果决定。在人大组织预算初审的五天前，在各村、居张贴通告，社会公众可自愿参与。预算初审阶段，参与者可就预算草案向政府询问，或者提出建议、意见和要求，与人大代表有同等的发言权；在人大代表讨论、审查阶段，公众参与者可以旁听，可以向人大代表书面或口头陈述自己的建议、意见和要求。在会议期间，增加议案辩论环节，让代表权衡哪些事情更重要，哪些议案更急需办理，并采取无记名票决。如在对城镇建设项目资金的预算审议中，泽国镇的具体做法是：首先由政府规划出一批属于本级行政范围且事关民生问题的城建项目，由专业人员组成专家组对这些项目的可行性方案进行研究，并同时提出每个项目的资金预算，形成预算项目的民意调查问卷。而后，采用乒乓球摇号的随机抽样方式，按照千分之二的比例，从全镇18岁以上的人群中随机产生民意代表，参与预算民主恳谈。参加恳谈活动的民意代表还要就此填写调查问卷，对项目进行排序，表明自己的意见。在数轮分大小组讨论协商交流后，民意代表再次填写项目排序的调查问卷。最后，镇政府召开办公会议，讨论通过民主恳谈后民意代表的建议及第二次调查问卷的预选结果，根据现有资金按顺序形成一份优先方案。在随后召开的镇人代会上，镇政府将上述方案提交大会审查讨论并票决通过[4]。

这种以对话和讨论为中心的协商式公众参与预算模式，具有中国本土化的特色，被我国学者誉为“建立透明、民主的公共预算的发轫”[5]，开创了我国地方人大公共预算改革的新路径：（1）落实民众的宪法权利。在此以前，政府预算过程的参与主体主要是政府官员和人大代表，民意很难得到体现。“泽国实验”通过公众参与预算，凝聚了民众智慧，发扬了民主精神。参与的公众既包括自愿参与者，也包括邀请参与的利益相关者。在人大审议预算的过程中，参与公众可将相关建议和要求以书面或口头形式告诉本选区的人大代表，以影响人大代表审查预算和政府修改预算。在监督政府预算执行过程中，参与者不仅可以询问预算执行情况，而且能够与人大代表一样问责政府。这种公众参与模式，保障了民众的知情权、参与权、表达权和监督权。（2）设置预算知识培训机制。鉴于政府财政预算具有较强专业性，为确保预算民主恳谈及人大预算审议程序顺利展开，泽国镇专门设置了对小组商谈主持人与人大代表等进行预算知识培训的机制。如专门请上海市人大常委会的培训专家对人大代表、分组讨论主持人及相关工作人员就预算知识进行培训，以保证预算审议的讨论质量。（3）建立镇人大财经小组。为更好行使人大监督预算权力，泽国镇建立财经小组作为常设性财经监督机构。财经小组的成员由镇人大主席团提名，并经当年的人民代表大会表决同意，其具体职能包括：随时向镇政府了解财政预算执行情况；对预算执行情况进行监督，每个季度镇政府应向财经小组汇报财政预算执行情况；对预算执行过程中的重大变动、新增预算和其他重大事项应及时向人大主席团报告，并由人大主席团召开镇人民代表大会会议进行依法审议和表决；参与下一年的财政预算编制。财经小组还可以聘请相关专业人员参加，以确保整个预算的可行性、合理性与科学性。（4）人大行使预算草案修正权。对预算草案进行修正，是保证人大在集中民主讨论意见基础上，集中形成科学决策的重要途径。但我国的《预算法》及相关法律法规没有赋予人大预算修正权，这成为制约人大在预算过程中发挥作用的瓶颈，也限制了人大预算监督的功能。泽国镇在探索协商式预算模式的实践中，创设出镇人大代表行使预算草案修正权的简便、可操作的具体程序。在政府听取人大代表的审查意见，对预算草案进行修改后，人大代表还可以五人以上联名提出“预算修正议案”。“预算修正议案”经镇人大全体代表表决通过后，能够对政府预算修改方案形成有力约束，充分体现民意。（5）创设人大预算辩论机制。辩论机制设置在“预算修正议案”提交人大会议表决前，在人大预算审议中，先由提出“预算修正议案”的主要代表陈述理由，然后各位参加代表对此议案展开辩论，在综合考虑各种意见后再将议案付诸表决。辩论程序不仅能够活跃会议气氛，增强人大代表的责任感，有效发挥镇人大和人大代表监督政府的作用，而且在此基础上形成的公共理性，能够使“预算修正议案”更理性、更民主、更科学。

2009年2月21日，浙江温岭泽国镇的197位民意代表和30位受邀的镇人大代表，就该镇2009年的财政预算进行了为期一天的民主恳谈。在镇人代会期间，10位已参加过预算民主恳谈会的民意代表受邀旁听人大代表与镇主要领导之间、人大代表和人大代表之间就2009年度镇财政预算进行的对话交流。这种基于民众代表与人大代表互动所产生的政府预算，通过公众参与预算编制、审查与监督，使得政府更为认真考虑与对待人大代表和社会公众提出的合理意见、建议，尽可能地合理安排和分配财政资金，有效避免政府编制预算可能出现的失误与不合理之处。镇人大通过行使预算修正权，使预算审查由形式上的审查转变为实质性审查，使人大代表和社会公众的民意能够有效约束和制约政府的预算和行政行为；激活了镇人大和人大代表的作用，更加积极地履行法定职责，推动了基层人大的改革。在综合各地开展协商式预算实践的基础上，温岭市出台了《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》，将镇级预算民主恳谈正式导入规范化、制度化、法制化轨道。该《指导意见》从会前初审、大会审查、会后监督三个环节，对预算审查监督的程序和做法进行了规范，着重围绕组织培训、提交预算草案、召开预算初审民主恳谈会等会前初审的各个环节，分组审查预算草案、集中审查预算草案、修改预算草案、批准预算等大会审查的各个环节以及会后监督的各个环节，提出了明确而具体的指导性意见。由此可见，以“泽国实验”为代表的温岭人大公共预算正朝着程序化、规范化、法制化的方向发展。

三、“泽国实验”的示范价值：开启人大预算监督新思维

预算制度是关于民众认同和监督国家财政活动的法律规范，是一套维持政治行为和对政府活动进行有效控制的规则体系。现代公共预算制度要求政府的收入和支出预算应当遵循民主原则，并将政府所有的收支行为都置于人民及其代议机构的监督之下。只有让社会公众约束政府的支出行为，才能真正有效制约和监督政府，使预算符合国民经济发展的需要以及真正反映未来年度财政收支情况。党的十七大报告提出，要完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理与监督，同时强调要“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道”、“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。支持人民代表大会依法履行职能”、“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”等等。这不仅为我国公共财政体系的建设和预算制度改革明确了目标，也为加强和完善人大预算监督指明了方向。

但是，从目前人大审查监督政府预算的实践来看，尽管宪法明确赋予了人大审查、监督预算的权力，但是人大对政府预算审查实际只是一种形式审查或者程序审查，而非实质性审查，这导致人大的预算监督并没有起到约束政府财权的作用，与现代公共预算制度要求通过人民及其代议机构对预算过程施加外部政治控制与监督的民主原则存在一定差距。浙江温岭的“泽国实验”正是改变人大预算监督“橡皮图章”形象的有益尝试，意在推动和强化基层人大行使审查监督预算的权力。由于泽国镇的协商式预算采取公众自愿参与和邀请参与的方式，无需额外支付费用，所需经费和行政成本均较低，且民众参与程序简便清晰，可操作性强，可复制性高，具有强大的示范价值。首先，公众参与预算民主恳谈，充分尊重了人大代表与民意代表的发言权，奠定了预算决议的正当合法性基础。在此过程中，人大代表和民意代表可以从各个层面围绕预算进行公开讨论、审议和协商，为公民自由、广泛、直接、平等地参与社会公共事务决策、管理和监督提供了新的渠道，增强了民意表达和公众的决策影响力。其次，将政府财政预算公之于众，让群众参与民主讨论，通过管理政府的“钱袋子”，不仅增强了代表们的参与意识、为民意识，而且也提升了政府公信力，通过广泛听取民众意见，关注百姓合理诉求，促使预算决议更趋科学化、人性化。再次，通过协商式预算这种民主训练，落实了乡镇人大代表的审查和监督预算的职权，民众的公民精神和公民素养得以培育，人大代表的责任意识和民主观念不断增强，为良好的民主政治文化的形成奠定了和谐氛围与坚实基础，直接影响和推动了其他领域内民主政治建设的进程。最后，人大在协商式预算运行过程中的主导地位，使作为权力机关的地方人大在公共预算中发挥越来越重要的作用。民主制度的本质就是一种以民众参与为核心的程序制度，采用多种渠道和方式扩大民众的参与广度和深度，让各社会阶层和利益群体在编制和审议单纯的财政预算程序中学会竞争和妥协的技巧，逐步提高人大代表真正参与决策的能力，推动了人大制度本身的发展与完善。

尽管相对于国家层面的预算改革而言，地方人大预算监督属于局部制度，而且地方预算制度的运行效果必然受到国家整体预算制度的结构与规则的制约，但并不意味着局部制度的变革不可能对整体制度的变迁产生影响，这其中局部制度行动者的努力至为关键。“局部秩序依赖于诸种更大范围的社会规则机制，这类规则机制在任何既定的时刻都体现社会的特征，并且对社会进行着建构……通过局部秩序，人们能够发现和选择新的资源，选择诸种新的从事冲突性合作游戏的方法。这样一来，人们便可创立出建构环境的诸种新技能与新方法，与此同时，这既是其不可还原的特定性基础，也是社会革新的源泉。”[6]借鉴局部秩序与普遍规则的关系理论，以地方人大的协商式预算实践为契机，地方层面的预算改革将在一定程度上推动国家层面的预算改革：地方政府与民众联系密切，普通民众有更多参与机会；同时也是促进政府与公民之间更好沟通合作的探索，有助于发展新型的国家公民关系模式。从这个意义上讲，浙江温岭的“泽国模式”必将推进协商式预算的深入实践，带动整个国家财政体制的理性化和民主化发展。

注释：

[1]Joseph Bessette.Deliberative Democracy:he Majoritar ian Principlein Republican Government,Robert A.Gold win&Willi am A.Shambra.How Democratic Is the Constitution? American Enterprise Institute,1980,pp.102～116.

[2]Jon Elster. Deliberative Democracy,Cambridge:Camb ridge University Press,1998,p.8.

[3]Stephen Macedo. Diversity and Distruts,Cambridge,ass achusetts:Harvard University Press,2000,pp.10～12.

[4]参见张学明：《深化公共预算改革 增强预算监督效果》，载温岭人大网，http://www.wlrd.gov.cn/show.asp?sid=2853。

[5]张小山：《温岭预算民主改革走向纵深》，载《中国改革》2008年第5期。

[6]【法】埃哈尔·费埃德伯格：《权力与规则——组织行动的动力》，张月等译，上海人民出版社2005年版，第179～180页。