地方立法工作体制是立法质量的重要保障

□ 唐莹莹

质量是法律法规的生命。而法律法规作为公共决策的重要成果，它的质量不仅取决于立法者的水平和能力，还取决于立法过程是否正义。在立法过程中，行使立法权的人大和负责立法起草工作的政府的职权、责任和工作程序以及相互之间的关系等内容，就构成了地方立法工作体制。

一、在民主法治的框架下对地方立法工作体制的再认识

认识和把握地方立法工作体制，首先要理解中国特色社会主义民主政治制度的本质，以及立法在推进社会主义民主法治建设中的地位和作用。也就是要把地方立法工作体制纳入到社会主义民主法治的框架下来认识和把握。从我国民主政治框架下看，可以从以下三个方面来认识和把握：一是人民代表大会制度的要求。人民代表大会制度是实现人民民主，保障人民当家作主的制度载体和最高实现途径。党的十七大提出“人民民主是社会主义的生命”，“要扩大人民民主，保证人民当家作主”。而法律是人民根本利益与共同意志的集中体现，是对人民民主的确认和保障。换句话说，立法最能够体现人民当家作主的民主价值。不同利益群体、不同意愿诉求通过各种渠道在立法过程中加以汇集，被立法者所关注和吸收，并按照民主、公平、正义的要求，处理好整体利益与局部利益、长远利益与当前利益的关系，切实维护最大多数人民群众的根本利益。二是发挥政治体制的优势。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，人大、政府及各国家机关都在党的统一领导下，围绕党确定的工作目标，分工协作、协调一致开展工作。也就说，人大与政府，政治基础是一致的，根本利益是一致的，工作目标是一致的，这为各国家机关高效协调运转提供体制保障。三是协调的传统。中国文化是一种“和为贵”的文化，主张求同存异，注重协调而非掣肘，这种理念已渗透到政治文化的建设和发展中，并已成为发挥政治体制优势的一种重要支持力量。人大与其他国家机关围绕党委确定的统一目标和总体布局，同步行使国家权力，有助于发挥集中力量办大事的优势，提高工作效率。

从法治框架下，也可以从三个方面来认识和把握。一是地方立法的主体是人大及其常委会。根据我国的立法体制，法律规则的制定权属于全国及省、直辖市、省会城市、经济特区市和经批准的较大市这一级的人大及其常委会。这是由代议机构的性质和地位所决定的。二是地方政府有提法案的权利。以北京市为例，根据立法法第六十八条规定和《北京市制定地方性法规条例》规定，市政府可以向常委会提出法规案。这主要是考虑到政府作为执法机关，对法律需求的更为敏感，对法律实施中存在的问题把握更为准确，有助于其提出制定、修改法律的意见。三是人大常委会对法规案的处理有主导权。如《北京市制定地方性法规条例》第二十条规定：“市政府向常委会提出的法规案，由主任会议决定列入常委会会议议程，或者先交有关专门委员会、常委会有关工作机构研究，提出意见，再决定列入常委会会议议程。如果主任会议认为法规案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常委会提出。”该法第三十二条规定，“列入常委会会议审议的法规案，因各方面对制定该法规的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议已满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，由主任会议向常委会报告，该法规终止审议。”也就是说，法律在赋予政府提交法规案权力的同时，也赋予了人大常委会及其主任会议掌控立法程序的权力。人大常委会可以通过延缓提交审议、搁置审议一些不符合要求或者质量不高的法规案，来促使政府改进工作，提高起草质量。

通过以上分析，在民主与法治的框架下认识和把握立法工作体制，指的就是既要按照法治要求，明确立法工作中各个国家机关的地位、职责和作用，提高立法工作的规范性，保证公平正义。同时又要充分发挥我国政治体制优势，加强立法工作中的统筹协调，增强合力，提高工作效率，把人大和政府两个积极性发挥出来，把立法工作的质量和效率紧密结合起来，把程序正义和法律实体正义紧密结合起来，切实提高立法质量。

二、形势变化对完善立法工作体制的迫切要求

1.民主法治建设的扎实推进对人大立法的功能和作用有了新的认识。国家立法过程的实质，就是拥有立法权的国家机关，依照一定的程序和要求，将党委的主张和人民的意愿上升为法律，转化为国家意志，用法律调整社会关系，规范社会行为，平衡社会利益，维护社会秩序。随着政治体制改革的不断深入、人民群众民主意识的觉醒，以及公民社会的发育，人民群众越来越愿意和习惯于选择通过法律制度和法治途径来表达诉求，追求利益。社会组织、人大代表和人民群众的立法需求成为立法来源的重要内容，冲击着政府议案是唯一法源的立法结构。当前，社会利益格局深刻调整，立法已经成为各种利益的博弈平台，多种意见、不同利益诉求寻求立法的承认和保护，立法已经成为解决不同利益群体的冲突、保证社会公平正义、促进社会和谐稳定的重要手段和途径。这需要人大及其常委会这个代表人民、没有自己特殊利益的机关，在有效汇集各方利益诉求和意愿的基础上，公平地处理好与立法涉及的利害关系人之间的利益关系，以及各种权力与权力、权力与权利以及权利之间的关系。

2.科学发展观的深入贯彻对提高立法质量提出了新的要求。科学发展观是党的科学理论，是经济社会发展的重要方针，是发展中国特色社会主义的重大战略思想。立法作为国家一项基本政治活动，必须保障科学发展观在经济社会各个领域的贯彻落实，保障党委关于落实科学发展观的各项政策转化为国家意志；必须紧紧围绕发展这个第一要务，为经济社会科学发展扫清体制机制障碍，创造良好法制环境；必须坚持以人为本，在立法过程中从人民群众的利益出发，一切相信人民群众，一切为了人民群众，一切依靠人民群众。反过来说，为了实现这个立法目标，科学发展观对人大、政府开展好立法工作提出了共同依据、准则，要求把立法工作的思想统一到科学发展观的重要理念和部署上来。

3.行政管理体制改革的不断深化对地方立法任务有了新的变化。改革开放特别是党的十六大以来，行政管理体制改革不断深化，党的十七届二中全会制定了《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出要建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。在这个背景下，通过立法规范、引导和推进行政改革，促进转变政府职能，把职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，是享有地方立法权的人大及其常委会的重要职责。地方立法要体现行政管理体制改革要求，反映和巩固行政管理体制改革成果。一要围绕建设服务政府，从以往强调的政府秩序功能，转到公共服务功能和保障公民的权益、维护社会公平正义的功能。二要围绕责任政府，加强依法行政和制度建设，推进政府工作的规范化、程序化和制度化，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效转变。三要围绕法治政府和廉洁政府，从原来的强化公权力到限制公权力、保护私权利转变，从原来对行政机关的授权，变为对行政机关的控权，确保行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，防止滥用权力。这一任务的转变说明，政府从规则的制定者逐渐变为规则的受约束者，人民群众从法律法规的被动接受者，要转变为立法的参与者；立法也要从部门之间权力和利益的分配与再分配，转向约束规范公权力，保护私权利，维护人民共同意志和根本利益。

总之，在追求法治文明的道路上，世界各国无不将立法权作为国家最重要的权力之一赋予专属的代议机关，并在制度设计上极力防止立法权旁落其他执法部门。因为在它们看来，保障自由之奥秘在于使立法和执法权“分开由不同渠道行使，并永不集于一身”，而两权集于同一部门就容易导致权力腐败，因此现代国家无不将立法权交给人民代表组成的代议机关，而把执法权交给政府。对我国来说也是如此。特别是在今天，形势的变化使得政府在立法过程中，不仅仅承担着法规案的起草任务，而其已经成为立法涉及的利害关系人之一，成为法律规制和调整的对象之一，如果不对其控制，就容易违反行政体制改革的方向和要求，导致行政权的滥用，损害其他群体的利益。所以，人大应回归立法中的主导地位，由原来的被动立法转为主动立法，完善和改进立法工作体制，在保护和发挥政府起草法案积极性的同时，控制部门利益法制化，弱化部门利益在法规中的痕迹和影响，切实提高立法质量和实效。

三、构建一套体现人大主导作用的立法工作新体制

人大作为国家权力机关，肩负着维护人民根本利益的重要责任，立法作为人大的一项基本职权，其主要职责就是将党的意志和人民的意愿有机结合起来，转化为国家意志，切实保障人民当家作主的权力实现。这就要求立法的每一个环节和步骤都要体现人民的意愿，维护人民的利益。总的来说，就是要坚持在党的领导下，回归人大在立法中的主导地位，发挥政府在立法起草环节的积极性，体现人民群众在立法中的有序政治参与作用。

1.回归人大在立法工作中的主导地位。如何理解“主导”，笔者认为，可以包括以下四点：一是立法理念和价值取向，要由人大来明确。决策的实质是解决问题。立法作为重要的政治决策，是对改革发展稳定重大决策的确认和保障，必须反映经济、政治、文化、社会发展的真实情况，必须注重解决经济社会发展中的体制机制障碍，必须注重解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。当前，我国已进入一个经济社会发展变化的转型期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，经济政治社会文化各个领域的发展都面临着诸多矛盾和问题。由于社会利益的多元化、公众需求的差异性、人们认识的多样性，对存在问题的认知态度也千差万别。尽管政府代表的是人民群众的根本利益，政府所有部门也都应该代表公共利益，追求公共价值。但现实中，存在着政府和人民群众对问题认知错位，政府各个部门的利益追求多样等现象。在这种情况下，如何认定哪些问题该立法，在何时立法，以及由谁来认定，就成为能否及时、公正、有效解决问题的关键。立法作为体现民主、公平、正义的一种解决问题的方法，最大特点在于它的民主性，其合法性基础是人民民主。人大在了解政情、社情、民意等方面，具有直接性、超脱性、广泛性等优势，了解情况更真实、把握民意更全面。所以，对于该解决什么，以何种法律方式来解决，何时解决等问题，只能由人大在综合各方意见基础上作出决定，并制订立法规划，统筹安排立法工作。从这个意义上说，人大主导立法其本质就是人民主导立法。二是立法程序，要由人大来调控。首先是制定程序的启动。在人大制订的立法规划范围里，政府可以确定年度立法项目，并向人大常委会主任会议提交立项报告，说明立法必要性、可行性、合法性，立法宗旨和原则，立法涉及的主要问题和突出矛盾，立法效果预期等问题。针对政府提交的立项报告，常委会工作机构或者专门委员会向主任会议提供论证报告，就该立法项目以及政府提交的立项报告，结合自身调查研究情况，发表论证意见，为常委会主任会议讨论提供参考。主任会议根据立项报告和论证报告，提出该立或者不该立，如果该立则要研究解决什么问题等意见，并将这些意见充实到论证报告中。如果常委会主任会议同意了立项报告和论证报告，则表示政府可以按照论证报告的要求，开始法规案的起草工作；如果主任会议没有同意，政府只能是继续研究修改立项报告。其次是对立法质量和实效的评估。人大常委会可以根据实际情况，对立法中的制度设计合不合理、立法内容有没有针对性、规定的条款操作性强不强以及立法的实施效果好不好等问题进行评估，比较全面、准确地把握法规的实际运行状况，为法规修改、补充或废止，提供客观依据。再次是法规的修改。法规的修订程序和制定程序一样，先由政府和常委会工作机构分别提出修订的立项报告和论证报告，由常委会主任会议讨论决定。三是立法内容，要由人大来决定。在立法所确认、保护或者限制的各种社会行为和社会关系背后，总是有利益的存在。立法的功能正在于通过对利益的调整，对民意的确认，使得立法成为平衡利益关系、解决矛盾冲突的过程，成为社会治理目标与民意表达相结合的过程。在立法过程中的利益均衡不能单靠利益相关人，特别是强势一方的自觉来实现，“想让那些因为拥有施舍恩惠之权而谋得并保有其地位的人用那些禁止滥施任何特权的刚性规则去束缚他们自己的手脚，无异于一种幻想。”由于“每个人都有自己不同的价值目标，每个人的价值衡量标准也有其独特性，每个人对价值目标冲突的协调方法又是不同的”，因此，人大要始终站在人民的立场上，体现立法内容的民主化，通过法律形式确认和保障人民的权利。考虑到人民是由许多不同个体组成的，在人民群众的根本利益、整体利益和局部利益之间，在长远利益和当前利益之间产生矛盾的时候，人大要充分尊重各方意见，最大限度地促进不同群体利益的最大化，使得各方能够实现“双赢博弈”。四是立法技术，要有人大来把关。如果说，立法质量从实体上表现为解决问题、平衡利益、维护人民群众权益等方面，那从形式上看，立法技术是提高法规文本质量的重要保证。立法技术包括法规的立法语言表述、结构、一般规范以及起草、审议、修改、表决等环节的主要文本的技术要求；包括从法规名称、总则部分、分则部分、法律责任部分、附则部分和地方性法规中的常用句式、常用词语、立法数字、标点符号的表述等，都需要统一和规范。

2.发挥政府在立法工作中的积极作用。法规案起草是立法工作的基础，是立法质量的保证，是立法公正的起点。立法法没有对立法起草专门作出规定,造成了制度缺陷，需要地方人大在总结经验基础上形成比较完善的立法起草制度。由于受人大常委会自身力量的限制，由人大专门委员会或者常委会工作机构经常性地起草法规案，现实条件不太允许，更多的法规案起草还只能由政府进行。应该说，当前政府立法起草的积极性是高的，整体质量也是好的，但同时也存在一种现象，那就是政府部门承担起草任务，政府部门也将此工作交给有关处室，有关处室又将此工作作为一项任务分解给某几位工作人员。也就是说，作为立法起草主体的政府，在起草过程中缺位，没有发挥应有的整体作用，这是导致政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的一个重要原因。同时，随着经济社会的快速发展，行政管理事务日益繁复，很多事项涉及多项权力，涉及政府多个部门，这就出现如何加强政府各部门之间协调沟通的问题。一是从政治要求来说，具体承担起草任务的部门，要坚持从改革发展稳定全局和维护人民群众切身利益的大局出发，站在全局的高度，搞好起草工作，并对涉及其他部门的事项要主动进行沟通；与立法项目有关的部门，也要服从大局，坚决摒弃狭隘的部门利益，提出合理意见。二是从职责要求来讲，政府要加强立法协调工作，统筹各方利益关系，维护社会公平正义。对法规中涉及多个权力部门的情况，提请政府有关会议讨论统筹解决，确保提请到人大常委会的法规草案在部门职责上不交叉、不打架。在每项立法起草工作中，要建立在政府整体领导下，有关职能部门共同参与，人大常委会法制办、政府法制办发挥综合协调作用的起草班子，把一些需要明确部门职责、协调各方利益的工作，需要立法解决的主要矛盾和问题解决在提交常委会一审以前，为常委会审议提供质量较高的法规案。

3.体现人民群众在立法工作中的参与力量。推进立法民主化，在立法工作中征求民意，是各地的普遍做法。这是好现象，但同时也存在对民主立法、科学立法理解简单化的问题。很多地方立法者把民主立法与科学立法割裂开来，简单地把征求民意作为民主立法，听取专家意见作为科学立法来处理，影响了人民群众在立法中应有作用的发挥。通过新体制的构建，就要从两个层面解决人民群众参与力量的问题。一是从理念层面，把人民群众参与立法作为民主立法与科学立法有机结合的重要制度来认识。民主立法、科学立法，不仅是提高立法质量的途径和手段，从价值层面来说，体现了立法的本质，要求立法要实现民主，贯彻民主精神，体现立法解决问题的科学性，维护人民当家作主权力。充分吸收人民群众意见，体现人民群众意愿，维护人民群众利益，是民主立法、科学立法的最高准则。因为，人民群众在日常工作生活中，对法律的缺失、冲突及实施效果，感受最真切、最直接，也最有发言权。换句话说，受人民群众欢迎，人民群众满意的法律才是一部民主、科学的法律。二是从保障层面，要将扩大人民群众、人大代表有序参与作为重要制度来建设，将各方的力量和资源进行整合利用，将各界的意见进行全面汇集，将各方的利益冲突进行有效均衡，并体现在立法的具体条文设计中。要建立立法项目的筛选机制，根据多数人的意见作出立法决策，最大限度地减少立法决策的失误和错误，尽可能保证立法项目来源于人民群众，体现人民群众的法制需求。要建立健全群众民主参与立法起草工作的机制，在法规草案起草过程中，使广大人民群众能够有序参与，使立法机关的立法活动置于广大人民的监督之下。要建立对民众意见的回应反馈机制，当前，立法机关向人民群众征求意见的方式和途径可谓不少，如法规草案向媒体公布、召开座谈会、网络征求意见等，但对人民群众的意见，立法机关鲜有回应。这不免又陷入民主立法的又一作秀泥潭。建立刚性的反馈机制，畅通立法机关与人民群众的沟通渠道，是体现人民群众参与作用的必然选择。