中外对电视低俗节目监管的比较

◎路俊卫（湖北大学文学院新闻系 武汉 430062）

电视节目低俗问题是世界各国电视节目监管长期面临的难题。自2005年国家广电总局指出电视节目低俗化倾向，并对一些低俗电视节目公开批评、叫停之后；今年，广电总局对电视相亲节目的整治再次引起公众对我国节目低俗问题的关注与热议。为何国家禁令不断，但节目低俗化现象仍屡禁不绝？从一定程度上，节目低俗现象出现也折射出我国电视节目监管体系中的薄弱环节和缺失。从中外比较视野中来检视我国节目监管体系，能够获得对完善我国电视节目监管的启示。

一、中外电视低俗节目评判标准异同

何为“低俗”？在汉语词典中是指“低级且庸俗，与高雅相对”。尽管在不同的国家、不同的文化背景下界定“低俗”会有所差异，但对于节目低俗问题不同国家却有着相同的认识。以电视相亲节目为例：我国相亲节目中存在的造假、过度炒作、宣扬拜金等问题作为“节目低俗”受到整治，同时也受到西方媒体的关注和批评。美国电视相亲节目《谁想嫁给百万富翁》曾被公众认为“传递拜金主义价值观”而受到谴责，仅播出一集就停播改版。英国、德国、韩国等电视相亲节目中的“虚假、制造噱头、窥探隐私”等问题也同样被认为是“低俗”而受到民众和学者的批判。[1]由此不难理解各国对于节目低俗的共同认识是：为迎合社会某些低俗追求，对社会尤其是青少年构成负面影响，在审美情操和价值追求方面对社会造成危害的节目内容，是一种伦理道德价值取向低下的表现。

由于伦理价值取向作为观念的判断不够具体，许多国家在立法中对低俗节目评判标准进一步细化：美国电视行业监管部门联邦通讯委员会（FCC）在2001年就将低俗节目做了严格界定：是指节目内容中的言语或素材在当代社会价值观下认为会冒犯父母，或是描述情色活动或性器官；此外“不敬”也属低俗表现，指节目中出现的言语严重侵犯他人情感，或公然冒犯社会公众，并使公众厌烦。[2]英国在1998年颁布实施的 《独立电视委员会节目准则》中认为“依照大众标准，不可接受、具有冒犯性的性行为、破坏普通人正常的羞耻感与道德标准就是低俗节目”，准则中对电视节目中可能出现的低俗问题做了详细的规定。[3]

和英美一样，许多国家低俗节目的评判标准是尚未达到淫秽色情等级，但又明显带有猥亵、不敬、脏话等下流内容或者公然冒犯社会基本道德水准的电视节目。在各国制定的节目准则中对节目中出现的性、暴力、脏话、隐私等相关内容的表现形式和尺度都做了十分详细而严格的规定，这些守则建立在广泛调查和公众意见的基础上，基本上每年都要修订一次，以便能适应社会新变化和广电业的发展，及时监管电视节目中的低俗倾向。

我国在针对广播电视立法的 《广播电视管理条例》、《广播电视节目制作经营管理规定》、《广告法》中对于节目内容也做了相关禁止规定：如宣扬迷信、淫秽、赌博、暴力或教唆犯罪的；危害社会公德或民族优秀文化传统的都禁止播出；广告中不得违背社会良好风尚、含有淫秽、迷信、恐怖、暴力、丑恶的内容及损害未成年人身心健康等。这些法规条文都涉及低俗节目内容的禁播规定，但由于缺乏详细节目准则，评判标准显得笼统，因此针对节目实践缺乏可操作性，特别是当低俗节目内容以新的形态出现时容易因认识差异、缺乏具体评判标准而出现争议，导致出现管理空白。

二、中外电视节目低俗化监管体系的比较

在抵制低俗节目的长期实践中，一些国家形成了较为规范、成熟的监管体系，监管体系包括以他律和自律方式来有效防治低俗节目，他律主要是指立法限制、行政监管和社会监督，自律主要是来自行业规范和媒体自我约束。我们可在比较中来审视我国节目监管体系中的不足。

（一）对低俗节目的专门立法监管

和各国基本法明令禁止的淫秽色情等违法传播行为有所不同，电视节目中出现的低俗问题属于社会伦理道德问题，尚未达到基本法所指涉的违法等级。基于电视传播的这一特殊问题，大多国家都有专门的电视传播立法对节目进行监管。

美国1934年通过的 《联邦通讯法》就确立了节目“公正原则”和限制“不体面节目”原则。其后又通过了《节目指导原则》和《有线电视消费者保护和竞争法》制定限制不体面节目的具体条款。针对低俗节目可能对儿童造成的影响，上世纪90年代，美国出台《儿童电视法》并实施美国电视分级制度，要求电视行业对节目内容分级并指导观众收看，同时通过安装V芯片（俗称“儿童锁”）帮助观众屏蔽低俗节目。近年来美国又先后出台了一系列专门针对低俗节目的法规：《2005年广播电视反低俗内容强制法》中加大对低俗节目处罚力度，将违规者最高罚金提高到50万美元，对特定违规案例处罚可达300万美元，违规三次将吊销执照。《2005年淫秽暴力广播电视内容控制法》对执行节目分级制做了具体规定；《2006年净化广播电视内容执行法案》要求所有公共广播和电视台不得播出淫秽和不健康节目，违规者将面临巨额罚款。[4]这些法规形成有效防范低俗节目的法制体系，表现出政府对低俗节目监管从严从重的态度。

英国1990年出台的 《广播法》中就要求所有广播电视机构在播出节目中 “不含有违反良好品位和违反礼仪的内容，不含有鼓励或煽动犯罪的内容，不含有导致混乱或冒犯公众感情的内容”。1998年实施的《独立电视委员会节目准则》对这一规定进行补充，对电视节目中可能出现的低俗现象做了详细的规定，要求电视台执行“分水岭政策”即节目分时播出制。2003年英国新通信法设定专门机构英国通信管理局对节目播放是否有害、是否正确、是否公正等各项指标进行监管。[5]

我国还没有专门的电视节目内容管理准则，现有的 《广播电视管理条例》为广播电视行业的管理法规，而《广播电视节目制作经营管理规定》和《广告法》主要是针对电视剧和广告节目制播管理。我国对违法行为处罚力度也不大，查阅《广播电视管理条例》相关罚则规定，对违规者“处以一万元以上至五万元以下罚款”。与国外立法相比，现有涉及节目内容的法律规定都较为宽泛和笼统，没有针对广电节目特点在画面、语言、声音以及播出方式和播出时间等方面做出详细的规定，具体执行中缺乏可操作性，这也造成我国对于低俗节目的监管法律依据不够明确、处罚力度不强的问题。

（二）对低俗节目的行政监管

世界各国都有专门行政机构对广播电视行业进行监管，但行政监管方式和手段的不同也决定了监管力度的差异。

美国负责监管广播电视行业的FCC拥有准立法权和司法权，FCC能够摆脱政府和电视业的影响，更好发挥独立监管作用，其有权针对广播电视业出现的新情况制定一系列法律法规，并根据这些法律法规对违法违规行为进行罚款、吊销执照等处罚。1999年FCC成立执行局，专门受理公众对节目低俗问题的投诉、调查核实和处罚。[6]2005年，电视节目《寻人密探组》因含色情内容创下被FCC罚款360万美元的最高纪录，严管重罚使美国媒体不敢轻易挑战社会伦理道德的底线。但也要指出的是，由于涉及司法范围的言论自由问题，FCC无权事先检查、修改它认为不适当的节目内容，其监管权力只能是事后监管。

与美国对低俗节目事后监管所不同的是，英国、日本、韩国等国家专设的广播电视管理机构不仅事后审议，同时还有权事先审查节目单和特定节目内容，审查衡量标准除国家法规、节目准则外，还有各种道德行为准则。这些独立机构都有处罚权，可以采取道歉、罚款、停播到吊销执照等处罚措施。这种事前与事后审查相结合显然对低俗节目有着更强的监管作用。

我国广播电视行政管理部门是国家广电总局及地方各级广电局，随着各地广电集团的建立，地方广电局与电台电视台基本是局台合一，密切利益关系易使地方广电局对低俗节目监管流于形式。而负责总体监管的国家广电总局对于地方台节目监管则又显得鞭长莫及，多是事后监管，国家广电总局对低俗节目的处罚手段也多是叫停、通报批评、规范通知等措施，其处罚力度难以起到震慑作用，这也是低俗节目屡禁不止的原因之一。

（三）对低俗节目的社会监督机制

社会监督是节目监管体系中不可或缺的部分。民众或者社会团体的监督不仅可以对节目播出内容进行实时监督，同时还可以对法规执行和行政主管部门工作进行监督。为调动社会监督力量，许多国家都建立起“投诉受理—调查核实—意见反馈—处罚公示”较为完备的社会监督机制。

保障公众投诉渠道的便捷与畅通，是社会监督机制得以运行的前提。许多国家设有公众投诉受理机构，专门处理公众对节目播出的意见，这些机构有公开的投诉电话和网站，投诉表格可在专门网站下载，有的还在投诉表格中附上低俗节目禁令的条文细则，以方便公众比照判断。民众通过电话、电子邮件等方式投诉后，投诉机构一经调查属实将给予当事者相应处罚，并公布处罚结果。如调查结果是证据不足，投诉机构还会将结果和意见反馈给投诉者，并告知可以添加证据后再投诉。如2006年英国观众向通信管理局（OFCOM）投诉BBC对萨达姆死刑报道画面“不适宜”，OFCOM的调查结果是画面和内容并没有违反节目准则，但其后OFCOM不仅对观众观看此类新闻提出指导，同时建议电视台以后对此类节目素材选择应充分考虑观众的接受心理。

投诉的便捷、反馈的及时极大调动民间组织参与节目监督的积极性。美国社会公益组织如凯撒家庭基金会、电视家长协会、美国心理协会等在节目管理中就发挥了举足轻重的作用。这些组织自发定期调查美国电视节目对青少年影响，调查结果提供给政府管理部门并提出立法和监管建议，美国电视分级制在一定程度上就是社会力量推动的结果。同时民间调查结果还向社会公布，以引起公众广泛注意，从而对媒体和管理机构形成舆论压力，促进相关法规的修订或出台。从另一个角度来看，社会组织的积极参与，也使政府监管获得强有力的社会支持。2004年美国电视直播中发生流行歌星“露乳事件”，在社会舆论压力下，不仅广播公司受到高额处罚，同时美国还出台相关法案要求电视直播执行延时5秒播出制度。

相比之下，我国对电视节目监督的社会力量还比较薄弱，近些年各地广电学会等社会组织虽得到一定发展但尚未形成有效合力。另外，举报投诉机制也不够完善，公众对于节目低俗问题不知从哪些渠道、向哪些部门投诉，这就使得公众维权意识不强，公众对低俗节目的监督不够主动和积极。沟通渠道不够畅通，行政监管部门就缺乏及时听取公众意见的渠道，这样政府与社会的监管合力就难以形成。

（四）对低俗节目监管的行业自律

为规范媒体及其工作人员行为，各国都有媒体行业协会、记者协会等组织，一般情况下，每个行业协会都会制定一套行为准则用以规范从业人员的行为，如我国的《新闻工作者职业道德准则》、《新闻工作者自律公约》等。英美等国家还将这些行业自律准则写入员工聘用合约中，一旦违反依照准则处分甚至革职。

为使这些自律准则不流于形式，建立与之相关配套的处置机制就十分重要。美国依照行业协会的行为规范，各成员单位都会根据实际情况再制定一套更为详细、具有可操作性的行为准则，如全美广播协会的“NAB准则”就对儿童节目、暴力、涉毒、污秽言行等做了详细严格的限定，如有违反将列入行业协会黑名单甚至除名。各传媒公司为保持良好声誉和社会形象，都设立节目审查专职部门，根据行业规范和台网标准加大对自己节目的审查力度；在日本和韩国，行业协会的道德纲领还要求会员单位从道德角度对低俗节目进行抵制，除各会员台对节目自查外，行业协会专设审查部门对会员审查工作进行监督，如发现违规媒体，行业协会依照情况作出提醒、警告、通报和开除会籍的处理。[7]这些处置措施虽不像法律处罚那样严厉，但在时刻提醒从业者规范自我言行、提高媒体自我审查意识起到了作用。

对于低俗节目的自律，我国缺少的不是行业自律准则，而是缺少可供广电媒体执行的行为规约和行业处置机制，这就使得行业协会提出的规范准则缺乏实际约束性，在媒介市场竞争日益激烈的情况下，仅靠媒体和从业者自觉遵守行为准则的自律是远远不够的。

三、对完善我国低俗节目监管体系的思考

从以上比较中我们看到，国外对低俗节目的监管体系也有许多尚待完善之处，由于媒介管理体制的不同、道德评价标准的差异，国外监管经验并不都能适用于我国对电视节目的监管，但在比较之中能知己长短并获得一定启示。

（一）完善我国监管低俗节目的相关法律。随着广电业的发展，广播电视节目低俗化问题不断以新的形式出现，我国原有法律和规章中的禁令难以涵盖新的问题和现象，因此应根据当前节目低俗化出现的问题及时修订、完善相关法规。特别是应当制定、实施广播电视节目审议规则，细化低俗节目的评判标准、评判机制和节目管理准则，不仅要使节目生产者明确标准与规范，也使监督管理者能做到有法可依、有章可循。

（二）建构我国广播电视节目科学的评估体系，并建立节目行政监管问责制。当前我国电视节目评估体系不够完善，也是导致一些节目以低俗内容博取收视率的重要原因。而地方行政监管部门对节目评判标准也极易步入唯收视率至上的误区，出现节目低俗问题时，行政监管部门担何责任也不明确，这就使得地方行政监管易流于形式。因此，在节目评估体制中，观众满意度指数应成为节目评估重要指标，同时问责制也应成为各级行政监管部门加强节目监管的约束机制。

（三）建构电视节目的社会监督体系。社会监督体系不仅要发挥行业协会的作用，同时也要调动社会力量参与节目监督的积极性。可以借鉴国外经验，设立独立的受理节目举报和投诉机构，建立投诉网络平台，公开投诉电话，并施行相应的调查、反馈和处罚的机制，使社会监督能发挥实质性作用。社会监督机制不仅可以形成全社会监管的合力，同时可以促进公众参与社会监管的积极性，从而起到提高公众媒介素养的作用。

总之，加强对低俗节目的监管在我国电视发展中已日益受到关注和重视，电视节目低俗倾向也折射出我国广电改革中节目监管体系中的薄弱环节和缺失。尤其在当前深化“制播分离”改革中，完善的节目监管体系对规范节目市场，鼓励节目创新，保障节目市场的良性发展具有重要意义。

注释：

[1]青木：《西方学者批评我电视相亲节目低俗》，《环球时报》2010年6月30日

[2]中国广播电视年鉴编辑部：《世界各地广播电视反低俗化法规资料选编》，中国传媒大学出版社，2008年版

[3]唐亚明、王凌洁：《英国传媒体制》，南方日报出版社，2007年版

[4][5][6][7]中国广播电视年鉴编辑部：《世界各地广播电视反低俗化法规资料选编》，中国传媒大学出版社，2008年版