公民权、行政权和司法权的三权博弈——从行政诉讼受案范围演变的视角解读与展望

□黄维

（南阳师范学院，河南 南阳 473061）

公民权、行政权和司法权的三权博弈
——从行政诉讼受案范围演变的视角解读与展望

□黄维

（南阳师范学院，河南 南阳 473061）

在行政诉讼法律制度中，行政诉讼的受案范围与诉讼的三方参与人关系重大，行政诉讼受案范围则成为解开三者复杂关系的逻辑起点。本文从行政诉讼受案范围发展演变的视角来论证三权的博弈，并对受案范围的发展进行了学理上的分析和展望。

行政诉讼；受案范围；三权博弈

行政诉讼受案范围，就是法院可以审理行政诉讼案件的范围。行政诉讼的受案范围与诉讼的三方参与人关系重大。对于公民来说，受案范围决定着其诉权大小；对于行政机关而言，则决定着其哪些行为接受法院的审查；而对于人民法院来讲，意味着司法审查权的范围。［1］（p1－2）而行政诉讼受案范围则成为解开三者复杂关系的逻辑起点。可以说，每一时期的行政诉讼受案范围的立法进展，都反映了在三方主体所代表的权利层面上（公民权、行政权和司法权）的博弈关系。抛开行政诉讼受案范围立法的每一个断面，本文试从行政诉讼受案范围发展演变的纵向角度来论证三权的博弈。

一、我国行政诉讼受案范围的演变

从我国1982年建立行政诉讼制度至今，我国行政诉讼受案范围的发展演变过程，大致可以分为四个阶段：

（一）单项法律法规个别授权阶段

1982年颁布的《民事诉讼法》（试行）第2条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”按照这一规定，只有某个单项法律具体规定可以向法院提起行政诉讼的案件，法院才受理。1987年10月9日最高人民法院在《关于地方人民政府规定可向人民法院起诉的行政案件应否受理问题的批复》中适当扩大了行政诉讼的受案范围，将《民事诉讼法》规定的法律授权，扩大到法规授权。

（二）《行政诉讼法》有限制的统一授权阶段

1989年4月4日，七届全国人大二次会议通过的《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围进行了统一授权，有限度地扩大了行政诉讼的受案范围。具体做法是采用“概括＋列举＋排除”的方法，通过这三种方式，对行政诉讼受案范围作了界定。把行政诉讼受案范围主要限于行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形。

（三）行政复议法间接扩展授权阶段［2］

1999年颁布的《行政复议法》第5条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”这样，通过行政复议这一道转换，把不能提起行政诉讼的具体行政行为限定为两种，即不能申请行政复议的案件和法律规定行政复议决定为最终裁决的案件。

（四）司法解释自我扩展阶段

2000年3月10日，最高人民法院重新发布了《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》。新的司法解释在行政诉讼法允许的范围内，采取 “概括＋排除”模式，对行政诉讼受案范围进行了重构和扩展。表现在：对原告资格作了从宽解释；对可诉行政行为概念作了从宽解释；对被告资格作了从宽解释；对不得提起行政诉讼的范围作了从严解释。该司法解释在行政诉讼法条文所能容纳的范围内创造性发展了行政诉讼的受案范围。

二、对行政诉讼受案范围演变中三权博弈理念的解读

（一）行政权与公民权的关系

根据现代国家的宪政理念，国家的一切权力皆来自于人民的授予，人民授予的权力应该服从于和服务于人民。但行政权力在运作过程中，有一种本能的超越既有的限度和约束的趋向，导致对公民权利的侵害。［3］在具体的行政法律关系中，公民以个体的形式面对强大的行政权力，处于弱势地位，必须通过法律的规定对行政权力进行控制，使其受到规范和约束，从而有效保护公民权利。

行政诉讼的受案范围实质上是对公民权利范围的一种界定。公民的合法权益受损害，凡为行政诉讼受案范围所确认的，则公民就有请求司法保护的权利。凡不为行政诉讼受案范围所确认的，则行政权就可以得到司法审查豁免的特权。因此，行政诉讼受案范围的边界就是公民合法权益受司法保护和行政权得到司法豁免的临界点。然而，这个边界并不是固定的，它应当是随着社会发展而不断变化的。它应当是通过动态性的平衡，使行政诉讼的受案范围更有助于实现行政诉讼的立法目的。从《试行意见》到《解释》的过程，本质上就是行政权不断得到控制和监督制约的过程。

（二）行政权与司法权的关系

行政权和司法权是两种公法上的权力，行政诉讼是法院通过对行政权的司法审查来实现对行政权的制约。在行政领域中，行政主体对某些行政管理的决定是否合法，并不是由行政主体一家定夺，而是取决于法院对该行政决定的司法审查后作出的判决。因此，行政诉讼制度实质上为司法权介入行政领域提供了合法性的依据。

然而，司法权介入行政领域的深度和广度，直接影响着行政权行使的有效性。行政主体所管辖的行政事务具有多变性、复杂性、广泛性。如果对所有的行政行为，只要行政相对人提出异议，都必须进入司法程序接受司法审查，那么，行政主体就难以维系正常的社会发展秩序，社会可能会陷入一片混乱状况之中。因此，司法权对行政权监督不管有多么充分的理由，必须为行政主体保留出一部分司法审查豁免的领地。当然，从法治原理看，行政主体必须依法行使行政权，任何违法行使权力的行政行为，都应当承担相应的法律责任。在划定司法权介入行政权领域的界线时，必须考虑其是否具有正当的理由，即司法审查权的可行性和行政权行使的有效性。在行政权力与公民权利的博弈中，司法权无疑是一个支点，支点的每一细小的移动和变化，都将对行政权产生重大影响。［4］这无疑是行政诉讼受案范围三权博弈理念的生动写照。

三、对未来行政诉讼受案范围演变的展望——从三权博弈理论的视角

从上面的论述我们可以看出，在行政诉讼中，扩大行政诉讼的受案范围是控制行政权的重要手段。具体到我国行政诉讼的受案范围，在考虑扩大公民挑战行政行为的同时，应注意到以下几点：

（一）从行政相对人的权利角度扩大受案范围

前面分析过，我国行政诉讼法主要保护的是相对人的人身权和财产权，其他权利受到行政侵犯时，必须有法律法规的明确规定法院才可受理。诚然，人身权和财产权是最基本的人权，应当受到法律的保护。但是，反过来说，人身权和财产权只是公民合法权利中的一部分，把行政侵犯的权利限制于人身权和财产权，会导致公民依照宪法享有的其他一系列权利得不到行政诉讼法的保护。“村主任状告财政局违法购车”［5］的案件就是最好的例证。公民权利不应是停留在纸面上的空泛的东西，而应是具体的存在，当其受到损害时必须为之提供合法的矫正手段。如果公民的人权长期得不到法律的保护，“那么这种权益的调整就会取决于或然性或偶然性，或取决于某个有权强制执行它的决定的群体的武断命令。”［6］（p399）

（二）从司法审查的内容角度扩大行政诉讼的受案范围

行政机关实施行政行为时，应当遵循两个原则：行政合法性原则与行政合理性原则。前者要求行政行为要依据法律，后者要求行政行为公平适当。但我国《行政诉讼法》第5条规定了人民法院司法审查的内容应当审查行政行为是否合法，一般不做合理性审查。在《行政诉讼法》第54条第4款又规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。显失公正的处罚是指合法但不合理的处罚，人民法院可以判决变更，表明人民法院对此享有司法审查权。但是，这一规定同时也表明，法院只是有权对行政处罚中的自由裁量权实施监督，而对行政收费、行政裁决、行政许可等行政行为中同类型的问题无权审查，也就是说，我国法院对自由裁量权案件的受案范围极小，很单一，远远不能适应行政自由裁量行为广泛存在的实际需要，在很大程度上制约了行政审判作用的发挥。因此，突破行政审查内容上的限制，将行政机关的自由裁量行为是否合理纳入司法监督范围，既是依法治国的需要，也符合国际潮流。

（三）受案标准的重新界定——以案件标准取代具体行政行为标准

“具体行政行为”标准的出现是和行政法学理论发展的初级阶段相联系的，反映了特定历史时期对行政诉讼受案范围的认识，也反映了我国当初司法审查和救济能力的有限性。目前随着理论和实践的不断发展，这一标准既表现出明显的滞后性。抛开其他方面不论，单这一冗长的概念表述即存在问题。具体行政行为的概念源于学术上对行政行为的分类，相比于行政法学上关于具体行政行为的界定，这一定义新增加了主体、单方行为和作为三个要素，但新增加的要素都存在值得商榷之处。［7］（p3－4）我们认为，应当对行政诉讼受案范围标准进行重新解读和反思，即用“行政案件”标准代替“行为”标准。原因有以下两点：首先，无论何种诉讼都是以相应的纠纷（即案件）上升为诉讼案件为基本模式，民事诉讼和刑事诉讼、行政诉讼概莫能外；其次，行政诉讼受案范围若采用“行为”乃至“具体行政行为”的标准，显然不能适应公共行政发展及其作用方式的多样性和依法行政对责任政府提出的要求。这样也就会导致司法权对行政权的审查和救济具有滞后性。而采用“行政案件”，一方面缓解了司法机关、行政机关与行政相对人三者之间的紧张关系，使行政相对人的合法权益得到更充分的保护；另一方面也协调了法律与法律之间的关系，使之相互补充，相互促进。

（四）受案范围的立法技术——肯定概括式加排除式

我国《行政诉讼法》采取肯定式列举加排除式列举的方式，规定行政诉讼受案范围。这种方法的优越性是明确且易于把握，但缺点是难以把可诉性行政行为列举完全，造成在实践中，未列举的行政行为是否可诉产生分歧。一些法院对行政相对人诉某类行政行为予以受理，另一些法院却不予受理。《行政诉讼法》实施以来，高级人民法院向最高人民法院请示有关行政诉讼受案范围的问题几乎占据30%以上，［8］（p93）这一现状从侧面说明了这一问题。《行政诉讼法司法解释》同样是通过肯定式概括加排除方式对《行政诉讼法》有关受案范围的规定进行解释，与《行政诉讼法》不同的是，对肯定性受案范围仅采用概括式而没有采用列举式，对排除性受案范围则采用明确列举式。

从有些国家及我国台湾地区行政诉讼的立法和判例看，规定行政诉讼受案范围的方法，一般采取的是列举排除式加概括肯定式，即先通过立法或者判例确定法院不宜受理审查的行为，然后规定其余的所有行政行为或者公法争议均属于法院受理和审查的范围。美国立法和判例确立的“可审查假定原则”也体现了这种概括肯定式的方法，即除例外情况外，一切行政行为都可以接受司法审查，无须法律明文规定。在法律有规定时，按照法律的规定进行审查。在法律无规定时，进行司法审查。［9］这种方法能较全面地将行政行为均纳入司法审查范围之中，能够较充分地保护相对人的权益。同时也便于立法和司法机关根据具体情况，运用较为灵活的方式将法院不宜受理的纠纷排除于诉讼之外。《行政诉讼法司法解释》对受案模式的借鉴为我们提供了参考，这种关于受案范围标准的模式在规定行政诉讼的受案范围时相对原则一些，会给公民理解行政诉讼受案范围造成一定程度的困难，但是，不会遗漏可诉性行政行为，便于各地法院掌握行政诉讼受案范围，在受案范围问题上尺度保持一致，有利于保护行政相对人的诉权。为此，修改后的《行政诉讼法》应当采取肯定概括式加排除式方法规定行政诉讼的受案范围。

［1］［5］［7］张树义.寻求行政诉讼制度发展的良性循环［M］.中国政法大学出版社，2000.

［2］喜子.反思与重构：完善行政诉讼受案范围的诉权视角［J］.中国法学，2004，（1）.

［3］最高人民法院行政庭编.行政执法与行政审判［C］.法律出版社，2005.

［4］蔡宁.村主任状告财政局违法购车［EB/OL］.http：//news.sina.com.cn/c/2006－04－17/13229642045.shtml.

［6］（美）博登海默.法理学——法律哲学与法律方法［M］.邓正来译.中国政法大学出版社，1999.

［8］江必新主编.中国行政诉讼制度的完善［M］.法律出版社，2005.

［9］夏冰.行政诉讼受案范围研究［D］.延边大学，2002.

（责任编辑：张雅光）

Game Theory of Civil Rights，Administrative Rights and Judicial Rights——A view on the basis of development tendency of jurisdiction of administrative lawsuit

Huang Wei

In Administrative Procedure Law of China，administrative jurisdictions are closely connected with all three participative parties of administrative lawsuit.to a certain degree，jurisdiction is a logic beginning point to explain the complex relationships of three parties.The paper analyzed the rights of three parties in administrative lawsuit based on the sight of administrative jurisdiction and further evidenced the development tendency of administrative jurisdiction in theory and practice.

Administrative Lawsuit；Administrative Jurisdiction；Separation Powers of the Three Participants in a Administrative Lawsuit

D925.3

A

1007－8207（2010）04－0098－03

2009－12－18

黄维 （1977—），男，河南新野人，南阳师范学院法学院宪法行政法及理论法学教研室主任，讲师，硕士，研究方向为行政法及理论法学。

本文系2009年河南省第二批科技发展计划软科学课题 “地方政府行政效能建设研究”阶段性成果之一，项目批准号：092400430032。