美国行政立法公众参与制度的启示

刘墨

美国行政立法公众参与制度的启示

刘墨

行政立法是指行政主体依据法定权限并且按照法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。也就是指这一部分法规的制定是由行政机关进行的。我国的有关法律对行政立法的过程虽有一套完整的规定，要求所立之法能够满足社会各方的要求，协调社会共同利益，但在实际运作过程中仍存在行政立法滥权和腐败等问题。为此，笔者希望通过对美国行政立法公众参与制度的研究，能找到他山之石，以利于制约和防止行政权的违法和滥用。

一、美国公众参与行政立法的做法及其特点

美国联邦政府部门、州政府和县（郡）、市行政机关的立法过程及其形式虽然各有不同，但都集中体现了联邦《行政程序法》和《信息自由法》精神。美国《行政程序法》规定，行政立法程序必须合法，所有行政立法除少数不宜公布外，都须公众参与，违反立法程序制定的法规无效。美国《信息自由法》规定，政府信息属于公众，公众有权获得除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私以及法律特别规定之外的所有政府信息。

美国公众参与行政立法最突出的体现在政府的立法程序上。美国联邦政府和地方政府立法，其公众参与的主要做法和程序：一是发布通告。政府部门提出立法建议或公民、社会组织向政府部门提出立法建议后，政府部门要把有关材料如立法依据和目的、成本效益分析等，在《联邦登记》《州登记》等相应刊物上发表，同时也在政府的网站上发布，公众可以查看或下载有关的立法信息。二是公众评论。公民或社会组织，特别是利益相关人可在一定的期限内对立法议题发表评论，参与讨论。三是举行听证会。评论结束后，如果有公众或社会组织要求举行听证会的，政府部门必须依照法律规定举行听证会，听取利益相关人的直接陈述。四是报送审查。政府部门对公众意见进行归纳、整理、分析，对于是否采纳，一一做出说明并公布。并根据公众意见作出是否出台或进行修改的决定，然后起草法规草案，并把草案、公众意见采用情况和法规成本效益分析报告等文件报送政府立法审查协调主管机构审查。五是政府立法审查协调主管机构进行审查和协调后，如果通过，则提交部长或州长签署，郡（县）、市则需要提交议会表决。六是发布。在发布法规时还要同时发布制定法规的依据和目的、公众评论采纳的情况等，发布的主要形式是在《联邦登记》《州登记》上公开发布，同时也在政府的网站上发布，对于州的法规还要编纂到州的法典上。

由此可见，美国行政立法公众参与制度具有如下特点：

（一）通过法律确保立法过程公开透明

美国继《行政程序法》和《信息自由法》之后，又相继颁布了《政府公开法》《联邦咨询委员会法》等，这些法律相互衔接，赋予了公众十分广泛的参与权利，也是公众参与行政立法的法律依据。从美国行政机关制定法规过程来看，公开、透明体现得较为充分，可以说每部法规的制定或修改都经过发布通告、发表评议、举行听证、报送审查、法规公布等行政立法程序，都是全方位的公开，体现了美国行政立法具有较高的透明度和公众参与度。

（二）具有一套较为完备的公众参与行政立法的制度

为了保证公众参与、监督政府立法，美国建立了一套较为健全完备的公众参与行政立法制度。其一，通告制度。这是美国政府立法工作的一种方式，也是公众参与立法的重要形式，它贯穿整个立法的全过程，所有的立法环节都需要通告。如果没有通告，所制定的法规就无效。其二，回复制度。在立法过程中，美国行政机关对每个公众的意见都要认真阅读、分析、归纳、整理。并就是否采纳一一作出说明，同时还须向公众提供法规咨询，答复公众提出的问题。对于直接利益关系人或组织，一般通过电子邮件的形式回复。其三，听证制度。这是政府与公众沟通的桥梁和纽带，是公众直接参与行政立法的重要形式。根据美国行政程序法的规定，在立法过程中一般要举行立法听证会，如果政府决定不举行听证会，公众可在15天内提出要求听证，政府就必须召开听证会。政府要对听证会各个方面意见进行详细记录，听证会的内容应是立法的重要信息资料。其四，监督制度。美国每部法规都必须按照联邦或州的行政程序法规定进行。每个公民、社会组织和其他政府机构若对某部法规的制定过程及其内容有异议，都可到法院提起诉讼，由法院判定法规是否有效。一系列完备有效的制度是美国公众参与行政立法的重要保障。

（三）各类社会中介组织是行政立法中的一支重要力量

美国各类社会中介组织是行政立法的积极参与者和推动者，它们主动给立法人员写信或直接参与会谈，反映利益群体意见。如美国国内各类行业协会通过收集信息资料、撰写分析报告、帮助政府部门理解制定某项法规的重要性，协助政府与利益群体沟通，以期争取协会会员利益。又如美国的游说集团也是公众参与法规政策制定的重要力量。仅加州政府就有1500多个游说集团，他们受公民、企业或行业协会等委托，对法规草案进行研究，向其客户讲解法规出台的预期影响，代表其客户参加听政，提供评议意见。由于各类社会中介组织的积极参与，弥补了公众只懂专业不懂法律的不足，同时也为政府立法提供了有价值的信息。

（四）功能健全的信息处理平台在行政立法中作用巨大

在美国的行政立法过程中，便捷的立法档案信息处理系统成为公众参与的主要平台，为实施立法透明度和公众参与度提供了重要技术支持。政府部门将政府网站作为发布通告、收集评论、公布法规的重要渠道，公众也将政府网站作为获取立法信息、交流互动的主要途径。比如联邦政府交通部创建的电子卷宗管理系统，能够存储法规制定的相关信息，形成法规信息库。公众可在该系统前台网站上随时查询或发表意见，交通部也可通过该网站进行意见反馈和回复。又如联邦政府环保署也开发了在线立法文档管理系统和法规起草工具系统，既可对内为立法工作人员收集处理信息提供数据库，实现政府部门间的信息互动和跨部门立法协作，又能够让公众一站式检索、浏览和评论所有联邦政府部门相关法规信息。

二、完善我国行政立法公众参与制度的思考

立法过程实质上是利益整合、协调和平衡的过程。随着改革的深入和市场经济的发展，不同的社会利益群体在形成，这些群体的利益日趋独立，而且都期望通过立法体现自己的利益和意愿。面对社会的这些变化，要做到在立法中体现最广大人民群众的根本利益，的确应当提高立法的公众参与程度，建立各方利益能够充分表达的机制。而平衡各种不同利益的最好方法，就是让他们都能充分参与到立法过程中来，把各自的利益要求都充分地表达出来，然后加以整合、协调和平衡。只有这样，制定出来的法律才能真正表民意、体民情、聚民智、得民心。美国行政立法实践探索出的公众参与制度，给我们带来众多的启示，我们应结合国情，形成特色，不断完善我国行政立法公众参与机制。

（一）公众参与行政立法应通过立法加以确定

公众参与行政立法就是把政府决策和政策法规制定置于阳光下，接受群众参与和监督，防止立法权寻租，遏阻不当利益法制化，克服法律自身的不平等，不公正、不严密。近年来，我国行政立法程序的公开化和透明度以及公众参与立法的机会都有了明显的改善，但由于我国的立法体制是由计划经济过渡而来的，立法成为部门的特有权力，立法过程的透明度开放度还远不能适应改革开放以及加快推进民主化进程的要求，在公开立法过程中仍存在一些问题。例如，立法征求意见时对于征求意见的对象、方式以及是否征求意见的决定权由法规制定机关掌握，具有较大自由裁量权。也就是说，由行政机关判断是否涉及公民、法人和其他组织的切身利益，是否需要征求公民、法人和其他组织的意见。而在美国征求意见是必须程序，整个立法程序称为“通知和评论”式规章制定程序。所以说，我国目前的法律规定缺少对公众立法建议权的保障，公众对未来立法的需求、现行法律的优劣有切身体会，但很少对立法工作提出实质性的建议。又如，我国法律规定了公民对制定法规的表达权，但对收到公众提出意见后政府是否负有反馈意见的义务，没有明文规定。而美国的立法明确要求，每修改一稿必须在规定的网站和指定的刊物上再刊登15天，同时向提出意见的人反馈意见采纳情况，否则会引起诉讼方面的麻烦。还有一个问题，那就是目前我国行政立法透明度存在着发展不平衡的情况，这是因为立法透明度的高低，在一定程度上也取决于立法者对透明度认识的高低的原因。因此要从根本上解决这些问题，就是要通过立法来具体规定立法的透明度，把目前这种不确定的自由度较大的做法，演变成一种明确的不可改变的程序性规定。美国的一位资深律师曾就我国一些地方立法公开征求意见、公众有时参与不多的问题指出：公众参与立法的人不多的原因有许多，但很重要的一点就是公众不知道参与立法有什么实际意义，会产生什么后果，如果我们能够在法律上就这方面做出程序性规定，就会使公众参与立法的积极性大为提高。这也是我们要求在立法中做出透明性规定的理由之一。

（二）建立有效的制度和完备的程序，确保立法活动各个环节公开透明

美国公众参与行政立法制度源于联邦《行政程序法》和《信息自由法》，在此法律框架下，联邦各部、州、县（郡）市都制定了相应的行政程序制度。美国政府各个立法环节最重要的制度也都涉及信息公开和公众参与，若违反这些程序制度，所制定的法规视为无效。借鉴美国的经验，我们应一方面普遍地真实地全面地公开立法过程，使立法公开透明体现在立法活动的各个方面各个环节。如在立法规划的制定上，要公布规划草案，听取广大人民群众的意见和建议；在立法起草阶段，要充分允许公民和社会各界阐述对法律草案的看法，以便更加广泛地汇集民意；在立法提案阶段，要扩大提出法律案的主体；在立法审议阶段，不仅要运用网络或采取电视台和电台直接转播的形式让公民了解立法的情况，还应尽可能多地在报刊上公布法律草案以征求各方面的意见，而且应当经常举行公开的立法听证会，允许公民自由旁听立法讨论；在法案表决阶段，要允许公民旁观并在电视和电台转播全过程；在法律公布阶段，不仅要公布法律文本，而且应当公开立法会议的议事纪录，包括每个代表的全部发言记录。另一方面要制定行之有效的立法信息和立法过程公开以及公众参与的制度。如建立立法信息公开制度，保障公众能够及时方便地获得有关立法信息；建立立法公众参与制度，保障公民和社会组织等参与政府立法的权利和义务；建立信息反馈制度，对于来自社会的意见公开反馈并说明采用与否，保障公众参与立法的实效；建立责任制度，对没有做到信息公开，违反程序的政府机构要追究责任；完善行政复议和行政诉讼制度，对于违反信息公开的立法行为可以通过行政复议和行政诉讼的方式进行处理。总之要通过一套完善规范的制度，切实保障人民在行政立法中当家作主。

（三）加大信息化网络化建设力度，为公众参与行政立法提供技术支持

现代化社会的运转是以信息技术为支撑的，建立公众参与信息系统是现代立法的客观要求。美国的政府机构，都把在互联网上建立一个功能健全的网站作为立法中的一项重要任务。美国的立法实践证明加强信息化网络建设，对公众参与立法、提高立法透明度的作用巨大，因此我们应借鉴美国经验，重视并抓好这项工作：一要建立信息发布平台；二要建立公众参与信息平台；三要建立信息收集反馈平台，通过这些平台发布通告、收集评论、公布法规、反馈意见、储存信息，交流互动。要大力提高信息化含量和信息网络水平，提高立法人员驾驭网络信息的能力，充分发挥公众参与立法信息系统的功能。

（四）进一步加强政府与公众的立法沟通，充分发挥公众在法治政府建设中的作用

要建设法治政府，首先必须加强与公众的立法沟通，最大限度地实现公众广泛参与行政立法；最大限度地调动公众推进法治建设的积极性、主动性和创造性。美国行政立法实践表明，政府与公众的立法沟通，有利于改变国家立法部门化、部门立法利益化、部门利益合法化的倾向，变部门立法为社会立法，使行政立法真正代表公众的意志和根本利益。这是其一。其二是有利于提高法规制定的质量，公众以其在实践中积累的宝贵经验对行政立法工作和立法内容直接提出意见和建议，以弥补政府部门立法信息获得难以全面、处理信息能力和经验不足等缺陷。公众参与立法，是提高立法质量的必由之路。其三是有利于扩大和增强法规实施效果。公众参与行政立法，实际上也是一种普法，是增强公众法治意识的重要方式。公众通过参与立法，增加对法规的理解和认同，在法规实施时能够主动配合行政机关执法，并监督行政机关的执法活动。另外，在加强政府与公众双向交流时，还要注意培育一支力量，那就是行业组织和中介机构。要认真贯彻落实《全国推进依法行政实施纲要》，加强对行业组织和中介机构的引导与规范，充分发挥其在法治政府建设中的作用。

［此文为北京市教委资助的社科课题(重点项目)《中国特色社会主义政治文明建设与发展研究》的论文之一，课题编号为08AbKD060］

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中共海南省委党校）