论执行罚的数额及其法律规范

□ 王洪芳

（四川警察学院，四川 泸州 646000）

论执行罚的数额及其法律规范

□ 王洪芳

（四川警察学院，四川 泸州 646000）

以 “天价滞纳金”为主要表现形式的 “天价执行罚”在行政强制法制化的进程中广受诟病， “天价执行罚”的产生主要源于法律对执行罚的数额规范不够明确甚至缺失。国家用规章尤其是用人大立法的形式对执行罚的数额作出明确规范具有积极意义。

执行罚、滞纳金、天价执行罚、法律规范

一、由“天价滞纳金”引发的问题

近些年来，在税收征管、道路、交通等行政管理领域，行政机关针对行政相对人逾期不缴纳税款、养路费或者罚款的行为做出了征收滞纳金或者加处罚款的决定，由于征收滞纳金或者加处罚款的数额远远超出了于行政相对人应当缴纳的税款、养路费、或者罚款的数额本身，因此常被老百姓和新闻媒体称为 “天价滞纳金”。

滞纳金作为一个法律术语，被我国众多法律、法规、规章所规定。根据《行政法与行政诉讼法词典》的解释：滞纳金是指“税务机关对不按规定期限交纳税款的单位和个人，就其拖欠税款，按日加征一定比例的罚金。”［1］（p587）《中华人民共和国税收征收管理法》 第32条规定：“纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。”其实，在行政法上，滞纳金作为行政强制执行中执行罚的一种主要表现形式，并不仅仅存在于税收征管领域，在其他行政管理领域也时有存在，例如：《公路养路费征收管理规定》第21条规定：“对拖、欠、漏、逃养路费的，除责令补缴规定费额外，每逾一日，处以应缴费额的1%的滞纳金；……”。

在“滞纳金”这一法律术语之前冠以“天价”二字，不仅说明了行政机关向行政相对人征收的滞纳金数额之高，高到只能用“天价”来形容这一行政管理的客观事实，同时还表达了行政相对人对“天价滞纳金”本身及其背后的政府行政管理行为的讽刺和不满，而由“天价滞纳金”引发的各种讨论更是风生水起，热闹非凡。［2］［3］在这些讨论和报道中，人们常习惯于用“天价滞纳金”来统一称谓那些发生于行政管理中的 “高额滞纳金”和“高额加处罚款”，然而这种不加区别地称谓和使用“天价滞纳金”之做法其实并不准确而且不符合法律规定，为此，在分析本文所要论及的执行罚的数额及其法律规范之前，必须厘清滞纳金和加处罚款的异同。

（一）滞纳金和加处罚款的上位概念——执行罚的特点和作用优势

在行政法上，滞纳金和加处罚款同属于执行罚的内容。所谓“执行罚，亦称强制金，是行政强制执行机关对拒不履行不作为义务或者不可为他人代履行的作为义务的义务主体，科以新的金钱给付义务，以迫使其履行的强制执行措施。”［4］（p327）在我国学界普遍认同的有关行政强制理论的行政强制措施与行政强制执行的二元结构划分中，执行罚被归入行政强制执行的范围，与代执行共同组成了行政强制执行中的间接强制执行。

作为一种确保行政法义务履行的行政强制执行措施，相对于行政强制执行体系中的其他强制执行措施，执行罚有着自己的特殊性，同时也有着其他强制执行措施无法比拟的作用优势。

首先，在适用范围上，执行罚一般适用于不作为义务和不可由他人代为履行的作为义务，而“不可由他人代为履行”是这两种义务共同具有的特点，该特点决定了执行罚在确保不作为义务和不可由他人代为履行的作为义务的实现方面具有自己独到的优势。如果将执行罚与同为间接强制执行措施的代执行相比，代执行只能针对可代替作为义务产生作用，而对不可由他人代为履行的义务却无能为力，但是执行罚恰好能够针对代执行这一力不能及的作用盲区发挥作用，可以说，执行罚的存在使得形式多样且内容繁杂的行政法义务实现有了更多可供选择的执行制度保障。

其次，在适用前提和具体适用方面，执行罚必须以行政相对人不履行法定义务或者已生效具体行政行为确定的义务为前提条件，其数额、幅度必须由法律预先作出明文规定，不能由行政机关自行设定，同时在计算标准上以“日”为单位并可反复适用。尽管不能否认，“执行罚在实现行政目的时不具有彻底性，必须以直接强制为保障。”［5］（p175）但是，必须看到，执行罚存在的正当性就在于人们能够通过新的金钱给付义务对不自觉履行行政法义务的行政相对人产生经济压力和心里强制力，并以此达到确保行政法义务的尽早尽快实现。执行罚在适用时并不直接针对行政相对人的人身，与“直接将‘强制性力量加诸于义务人的人身或财物’”的直接强制相比，［6］（p170）执行罚在维护和保障行政相对人权利免遭行政权力侵害方面则相形见长，更胜一筹。

鉴于执行罚在确保行政法义务得以履行的问题上能够发挥其他行政强制执行措施所不具有的作用优势，因此执行罚在世界众多国家的行政强制制度中都占有一席之地，在我国税务、道路交通、海关等行政管理领域中也被广泛运用，征收滞纳金和加处罚款就是其中的两种主要表现形式。

（二）滞纳金和加处罚款的异同比较

就我国现有关于执行罚的法律规定而言，滞纳金和加处罚款尽管都是行政机关基于敦促、迫使行政相对人尽快履行行政法义务之目的，而对不履行义务的行政相对人科以的新的金钱给付义务，同属于执行罚的范畴，但是，二者在适用范围、法律依据和计算标准等方面却不尽相同：

首先，在适用范围上，滞纳金一般适用于行政税费征管领域，是在法律确定的税费缴纳义务不能如期实现时而产生的金钱给付义务。而加处罚款则适用于行政处罚领域，是在行政机关针对行政相对人的行政违法行为所做的行政罚款决定不能得到实现时而产生的金钱给付义务。

其次，在计算标准上，虽然二者都以“日”为计算单位，但滞纳金与加处罚款的计算标准却各不相同。其中，发生于不同行政管理领域的滞纳金因各自所要确保的行政法义务履行的不同，在计算标准上又有所区别，例如，在《中华人民共和国税收征收管理法》中，当纳税人未按照规定期限缴纳税款以及扣缴义务人未按照规定期限解缴税款时，税务机关对其征收的滞纳金应为滞纳税款的万分之五，而在《公路养路费征收管理规定》中，当行政相对人拖、欠、漏、逃养路费时，主管部门对其征收的滞纳金应为应缴费额的1%。然而，在加处罚款的计算标准上，《行政处罚法》第51条第一项对此做了统一规定：“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；”而不论该种罚款发生在何种行政管理领域。

最后，在适用的法律依据上，滞纳金的征收依据主要是《税收征收管理法》、《公路养路费征收管理规定》、《水法》、《人口与计划生育法》、《海关法》 和 《劳动法》等。加处罚款的主要法律依据则是《行政处罚法》。

从上比较可以看出，滞纳金和加处罚款之间存在区别，二者并非同一概念，我们确有必要从行政强制理论和法律规范的角度，对当前那些虽然名为“天价滞纳金”，但却实为“天价加处罚款”的各种讨论和报道进行称谓上的“正名”，这种“正名”对于我们分析“天价滞纳金”和“天价加处罚款”的成因，并通过法律对执行罚数额的规范对其进行摒弃，进而确保执行罚作用得以正常发挥具有积极的意义。考虑到“天价滞纳金”和“天价加处罚款”同属于执行罚的范畴，同时又是执行罚的两种主要表现形式，从问题研究的科学性和语言运用的简洁性角度出发，在后文的探讨中，笔者拟将“天价滞纳金”和“天价加处罚款”合称为“天价执行罚”。

二、“天价执行罚”的成因分析

综观基于“天价滞纳金”引发的各种讨论和报道，无论是“天价滞纳金”，亦或是“天价加处罚款”，还是“天价执行罚”，归根结底，人们关注的核心问题其实在于以“滞纳金的数额”、“加处罚款的数额”为代表的“执行罚的数额”是否应当受到法律限制以及如何限制的问题。

在一篇题为《评论：“天价滞纳金”折射出了什么》的文章中，作者指出：“天价滞纳金折射出了执法部门的不作为、执法难和一些人对法律的轻视。”［7］笔者对此评论表示赞同。的确，透过“天价滞纳金”，我们不仅看到了行政执法部门在执法作风上的疏忽怠慢、在执法方式上的简单粗糙以及在执法手段上的欠考虑等行政不作为和随意作为问题，还看到了在行政执法的过程中，由于法律制度的不完善甚至缺失，以及行政相对人对行政执法行为的不理解、不信任、不支持甚至抗拒等诸多因素综合作用而造成的执行难问题。

应该说，“执法部门的不作为、执法难和一些人对法律的轻视”既是“天价执行罚”暴露出来的问题，同时也是促成“天价执行罚”的重要原因，然而，让“天价执行罚”得以合法存在并频频产生的根源则在于我国立法对滞纳金、加处罚款等执行罚的数额的规范还明显不足甚至缺失。纵览我国现有关于执行罚的法律、法规和规章，其中对执行罚的适用范围、前提、计算单位和计算标准进行规定者居多，而对执行罚的数额也即上限问题却鲜有规定，甚至未有规定。

在执行罚的众多特点中，“反复适用、连续科以义务、使义务额不断递增是执行罚的显著特征。”［8］（p175）根据执行罚可以反复适用的制度原理，在执行罚数额不受限制的现有法律框架下，在行政相对人逾期不自觉履行法定或生效具体行政行为确定的税费或罚款缴纳义务时，为了确保义务的实现，行政机关对行政相对人科以甚至反复科以执行罚就是法律所允许的，最起码也是法律所不禁止的。而在执行罚数额上不封顶的情况下，行政相对人逾期不履行义务一日，行政机关就可以对其征收滞纳金或者加处罚款一日，直至其履行义务为止。与此同时，如果再辅之以行政相对人抵触、抗拒义务履行以及行政机关怠于职守、不及时告知、催缴等因素的共同作用，“天价执行罚”的出现在所难免。正如应松年教授所言：“滞纳金的最大特点是其数额会随着时间的推移滚雪球似的增长，如不封顶，滞纳金的数额超出本金的现象将频频发生。”

三、摒弃“天价执行罚”的必要性分析

尽管“天价执行罚”的产生主要源于法律对执行罚数额的规范不足甚至缺失，但“天价执行罚”的存在本身及其较高的出现频率无论对行政权威的树立、还是对行政相对人合法权益的保障，抑或对执行罚制度自身价值的肯定都是一种强有力的冲击和破坏。因为，面对迟迟不自觉履行行政法义务的行政相对人，行政机关可以多次、反复运用执行罚对其进行催促和强制，这在一定程度上固然能够起到迫使其尽快履行义务的功效，但在有的案件中，随着执行罚数额不受限制地逐渐累积增多并达到一定量时，就会出现泡沫崩溃现象。

首先，“天价执行罚”违反了比例原则。比例原则在行政法中素有“公法之帝王条款”的美誉，在比例原则的三阶理论中，适当性原则要求行政目的与手段在关系上必须适当，必要性原则要求用最温和的行政手段确保对行政相对人权益的最少侵害，而狭义比例原则又称禁止过分原则，强调法益相称性，它要求行政措施对公民造成的损害不得过分大于给社会带来的利益，通俗地说就是不能 “因为要拣小芝麻的便宜而丢了大西瓜般的利益”。

在执行罚制度的运用把握上，行政机关不能用不计手段和成本的方式去实现行政法义务，更不能为了追求一个行政法义务的实现而让行政相对人承担另一个大于甚至远远大于行政法义务的新的金钱给付义务。“天价执行罚”试图通过远远超过行政法义务本身的新的金钱给付义务来确保行政法义务的实现，这一过分膨胀的新的金钱给付义务势必会引起行政相对人的不满和反感，而当行政相对人心存“破罐破摔、一烂到底”的想法时，对执行罚的反感和抵触情绪就会急剧增强，此时，行政机关欲借“天价执行罚”来敦促、迫使行政相对人尽快履行行政法义务之努力很难达到事半功倍之功效，甚至可能遭遇事倍功半乃至事与愿违、适得其反之尴尬。

其次，“天价执行罚”背离了执行罚的目的。在涉及“天价执行罚”的很多案件中，执行罚的数额因为远远超过行政法义务本身，给行政相对人造成了不小的经济压力，这种经济压力一旦超出了行政相对人的承受能力，“天价执行罚”将无异于一纸空文，难以真正被执行。河南车主张伟面对“天价滞纳金”发出的感叹就是明证：“才花了8万多元买来的二手车，这一下子要交70多万元，滞纳金就49万元，把车卖了也不够数”。［9］

“如果行政机关所确定的执行罚数额超过了被处罚人的承受能力，或与其应当承担的法律责任明显不相称，被处罚人不但不会及时履行行政处罚所设定的义务，还有可能采取一些过激的行为抵制行政处罚决定的履行，这将无法实现设立执行罚所要达到的目的，同时还会在一定程度上增加新的违法犯罪行为。”［10］

“天价执行罚”是法律对执行罚的数额不设上限的结果，如果任凭行政机关依法不受限制地执行罚而致行政相对人承担过重的经济压力，这不仅损害了行政相对人的合法权益，同时也可能因为执行罚过度而影响执行罚作用的正常发挥。当执行罚的数额出现 “天价”时，执行罚就由一种确保行政法义务得以履行的行政强制执行手段异化为一种新的行政处罚，而这与法律设置执行罚的目的相悖。

四、我国对执行罚数额的现有法律规范和未来立法规划

执行罚作为一种确保行政法义务得以履行的行政强制执行措施，相对于代执行和直接强制有着自己的特殊性，同时又有着这些强制制度所不可比拟的优势。但是，“执行罚不可避免地具有局限性，即该种执行方法的不彻底性。当义务人被连续地科以新的金钱给付义务至一定时间，仍不履行义务时，行政强制执行机关仍然要转而采取直接强制方法来迫使义务人履行义务。”［11］（p175）而“对传统行政强制制度的实效性进行批判的结果是，执行罚因实效性不显著，有被行政罚取而代之的趋势。”［12］笔者在此无意探讨确保行政法义务得以履行的新手段，只是想借执行罚在法律规范上的一些新变化来谈谈执行罚的立法完善问题，其中，比较典型的就是立法针对“天价执行罚”做出的积极回应。

（一）我国对执行罚的数额的现有法律规范

针对广受诟病的“天价执行罚”，公安部率先用行政规章的形式宣告了“天价加处罚款”在自己主管的交通违章罚款的执行领域中的结束。2009年4月1日起施行的 《道路交通违法行为处理程序规定》（以下简称程序规定）第52条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的公安机关交通管理部门可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款总额不得超出罚款数额；”该规定的出台，获得了社会人士的肯定。①《交通罚款”天价滞纳金”终结》：“修订后的《道路交通安全违法行为处理程序规定》亮点频现，其中最大的亮点无疑是对交通违法罚款产生的滞纳金设定了上限——加处罚款总额不得超出罚款数额。”http：//www.law－star.com/cac/240033573.htm。在此需要特别说明的是，鉴于前文已经论及的滞纳金和加处罚款各自在适用范围、计算标准和法律依据等方面存在的不同，所以诸如“‘天价滞纳金’因《程序规定》而终结”之类的说法其实并不能成立，准确地说，应该是“天价加处罚款”因《程序规定》的出台而在交通违章罚款领域受到了限制。然而，《程序规定》只针对交通违章罚款发挥作用，并不能适用于其他行政管理领域中的行政罚款，更不能对税费征管中存在的滞纳金等问题进行规范，更何况《程序规定》仅是部门规章，在我国法律体系中其法律层级和效力相对较低，其对交通违章罚款加处罚款所做的限制规定就像万里池塘中刚刚崭露头角的一株小荷，虽然能够令人耳目一新，但其作用范围和力度毕竟有限。

（二）我国对执行罚的数额的未来立法规划

2009年8月24日，十一届全国人大常委会第十次会议第三次审议了 《行政强制法》（草案）（以下简称草案），草案及草案修改情况的汇报于同月28日在中国人大网全文公布并向社会公开征集意见。在其公布的三次审议稿中我们欣喜地看到，草案在《金钱给付义务的执行》一节中对执行罚做了专门规定，第44条第1款规定：“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以按日加处罚款或者滞纳金。罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。”该条第2款紧接着规定：“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”另外，第45条还规定：“行政机关依照本法第44条规定实施执行处罚超过三十日，当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行”。伴随着行政强制立法工作步伐的加快，人们有理由相信，未来的《行政强制法》将成为“天价滞纳金”、“天价加处罚款”等“天价执行罚”的法律终结者。

五、法律对执行罚的规范不应当止于对执行罚的数额的规范

行政强制是现代行政非常重要和运用频率极高的一种管理手段，它是运用国家机器的强制力来直接干预公民的权利义务，因此也是一种最严厉的手段。行政强制是一把双刃剑，其被合理设定和运用，不仅能规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，确保行政管理秩序的通畅，还能保护行政相对人的合法权益不受非法侵犯。反之，如果行使不当，就会给行政相对人带来极大的损害，严重影响政府形象。在目前，我国尚未制定一部统一的《行政强制法》，主要由单个的法律规范对行政强制行为作出规定，但是，有关《行政强制法》的立法工作却一直处于紧张有序的进行当中。

在我国，针对行政强制的法律规范所做的各种努力中，无论是已经施行的《程序规定》，还是《行政强制法》（草案）都规定了或者说提出了一个倾向性的意见，那就是对执行罚的数额做出了不得超过行政相对人本来应当履行的义务的本数的限制。必须肯定，国家用规章尤其是用人大立法的形式对执行罚的数额作出明确规范是必要和必须的，它不仅从源头上摒弃了以“天价滞纳金”为主要表现形式的“天价执行罚”得以产生和存在的法律基础，而且从思想上消除了人们因“天价滞纳金”而产生的各种不满情绪和疑惑，这对监督和规范行政机关依法行政，维护和保障行政相对人合法权益具有积极意义。

然而，在相关法律、法规、规章对执行罚的规范日趋丰富完善的同时，在行政相对人为执行罚的数额受到限制而感到欣慰的同时，笔者对执行罚相关问题的思考却难以因“天价滞纳金”和“天价加处罚款”即将受到人大立法的限制而停顿。因为，在这些规章或者未来将要颁布施行的法律中，虽然对执行罚的数额、计算依据、标准以及执行程序做了规定，但对下列问题应当如何适用法律以及如何解决却并未进行回应：

第一，执行罚应当从何时开始计算？

第二，执行罚在诉讼期间应否计算？

第三，在非诉执行中加处罚款是否一并执行？

上述问题和执行罚的数额一样，是我国对包括执行罚在内的整个行政强制制度进行法律规范时所要关注和解决的重要问题，而从我国当前行政强制的理论研究和实务工作来看，人们对上述问题的理解和把握还不尽一致。笔者认为，在行政强制法制化的进程中，法律对执行罚的规范不应当止于对其数额的规范，还应当对上述问题作出进一步的明示。

［1］应松年.行政法与行政诉讼法词典［M］.中国政法大学出版社，1992.

［2］天价滞纳金雷倒长沙违章司机两百罚金百天涨5倍［EB/OL］.http：//blog.163.com/3149132bb/blog/static/120743326200952643614956/.

［3］［9］8万 元 车 竟 带 来49万 滞 纳 金 ［EB/OL］.http：//www.88088.com/law/wqxd/2006/0807/31406.shtml.

［4］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京大学出版社、高等教育出版社，2005.

［5］［8］［11］胡建淼.行政强制法律制度［M］.法律出版社，2003.

［6］胡建淼.行政强制法律制度［M］.法律出版社，2003.

［7］评论：“天价滞纳金”折射出了什么［EB/OL］.四川新闻网，http：//www.sina.com.cn，2006－07－29.

［10］蔡小雪.行政处罚的加处罚款在诉讼期间不应计算［J］.人民司法，2008，（11）.

［12］余凌云.韩国行政强制上的诸问题——对中国草拟之中的行政强制法的借鉴意义［J］.中国人民公安大学学报，2003，（3）：63.

（责任编辑：张雅光）

On the Amount of Administrative Punishment and Its Legal Regulation

Wang Hongfang

＂Sky－high overdue fine＂，mainly expressed as “Sky－high administrative punishment” and originated from the deficiency of legally regulating the amount of administrative punishment，has been a perennial concern in the process of legalization of administrative enforcement.It is of great significance for China to definitely regulate the amount of administrative punishment by administrative rules or even legislation of NPC.

administrative punishment；overdue fine；sky－high administrative punishment；legal regulation

D922.1

A

1007－8207（2010）04－0026－04

2010－01－05

王洪芳 （1975—），女，苗族，贵州遵义人，四川警察学院副教授，法学硕士，研究方向为行政法学。

本文系2009年四川省教育厅课题 《从 “天价滞纳金”受限谈执行罚的立法完善》的阶段性成果，项目编号：09SB034。