开发开放20年：浦东快速城市化中的农民市民化分析

桂家友

（上海浦东新区行政学院，上海 200135）

社会学与社会工作

开发开放20年：浦东快速城市化中的农民市民化分析

桂家友

（上海浦东新区行政学院，上海 200135）

开发开放20年，浦东新区已经从一个以农村为主的郊区发展成为一个国际化的、现代化的新城区。这个快速城市化的过程，同时也是郊区农民市民化的过程。浦东农民到市民的路径主要有征地、考学、参军、转干、招工等等，而征地农民相对其他群体，在市民化角色转变中存在更多的问题，如身份转变后的社会权利难以获得以及职业转变、生活和行为方式转变、文化心理转变等方面都存在困难，从而导致部分农民市民化过程不能顺利完成，造成社会不和谐。因此，“新浦东”未来发展中，需要更加关注并切实解决农民市民化中的问题。

浦东新区 快速城市化 农民市民化

1990年浦东开发开放。历经20年浦东新区已经由一个以农村为主的郊区发展为基本现代化的新城区。高速经济发展和快速城市化是浦东新区这20年最典型的特征。然而在快速城市化过程中浦东农民市民化问题成为影响发展和社会和谐的一个重要因素，特别是随着南汇行政区划入浦东新区以后，新浦东面临更多农民需要市民化以及市民化条件更加复杂化等方面的问题。

一、快速城市化：浦东20年开发开放的成就

作为改革开放的先行先试区，浦东经济社会发展取得了令世人瞩目的成就。20年开发开放，浦东建设成了一个全新的、国际化的、现代化的城区。

1.浦东20年的快速城市化

城市化是现代化一个重要方面，也是现代化水平的重要体现。从人类现代化历程来看，城市化与工业化密不可分。随着人类社会发展进步，机器代替人力成为主要的生产工具。产业分工与积聚、生产规模化和流水线作业、专业化分工与协作，导致企业规模不断扩大以及企业群积聚，从而带来了经济加快发展以及基础设施、公共交通、人们生活条件逐步改善。企业积聚带来了生产人员的积聚，也带来了提供服务人员的积聚，人口不断增加和城市空间不断扩展，推进城市化发展。工业化和城市化是现代经济发展的重要推动力。城市空间的扩大、基础设施的改善、人口积聚、企业积聚都会对经济发展起到重要的推动作用。据世界银行专家估计，当前城市化水平每提高一个百分点，至少能带动GDP增长1.5个百分点。①付晓东：《中国城市化与可持续发展》，新华出版社2005年版，第80页。经济发展在改善人民生活条件和提高人民生活水平的同时，又进一步扩大投资，提供更多的就业机会，从而能够吸引更多的人积聚，反过来也会刺激城市不断扩张的欲望。城市化和经济发展就这样彼此相互发生影响。

浦东新区城市化和经济发展也就是在这样的相互作用中高歌猛进。1990年代初期，浦东开发开放的目标定位为“现代化、多功能、国际一流的新城区”，这个定位稍后作了修改：将浦东建设为“国际一流的外向型、多功能、现代化的新城区”。在浦东发展定位的变化中始终将“现代化”作为其目标，现代化体现在政治、经济、社会和文化的各个领域，而现代化的新城区首先是现代水平的城市化新城区。

1990年国家决策开发开放浦东，就当时的浦东行政区划来讲，浦东还不是一个完整的行政区域，在这块土地上的行政区域包括川沙县、上海县的三林乡以及黄浦区、南市区、杨浦区的浦东部分。1993年浦东新区正式成立，撤销川沙县，原四区（1992年上海县与原闵行区合并为新闵行区，因而1992之前浦东行政上是“三区两县”，到浦东新区成立前为“四区一县”）浦东部分划入浦东新区。浦东新区成立时的面积为522平方公里，户籍人口143.73万，城区面积约44平方公里，城市人口97.78万人，城市化率68%。就人口城市化率来看，当时城市化水平基本达到发达国家水平，但是浦东新区还存在空间相对较大的农村地区。因而浦东城市化主要是城区向农村地区的推进过程，体现城市空间的现代化拓展。

基础设施现代化建设。在浦东开发开放之前，以农村地区为主，道路交通和基础设施比较落后。好的道路和城市化地区主要集中在沿黄浦江江岸。“浦东开发是一个高起点的都市化的过程。”②黄奇帆：《坚定不移地实施浦东开发开放的发展战略》，载《浦东新区年鉴（1994）》，上海三联书店1994年版，第5页。开发开放之初，浦东新区大力推进城市基础设施建设。根据资料显示，1990年～1993年年底完成了第一轮“十大”基础项目，主要包括南浦大桥、杨浦大桥、浦东煤气厂、外高桥电厂、凌桥水厂、外高桥港区、杨高路、合流污水总管、通讯工程等。1994年开始了第二轮“十大”基础项目包括浦东国际机场、浦东地铁、隧道复线、人行越江隧道、中央轴线大道、外环线、港口二期、通讯枢纽、电厂二期等。这两个“十大”工程是浦东新区开发开放第一个10年的建设成就，这些工程与其他基础建设共同奠定了浦东城市建设的基础。第二个10年的城市基础工程更是锦上添花。磁悬浮列车工程、浦东机场二期、地铁六号线、地铁八号线浦东段、地铁二号线东延伸段、张江有轨电车以及其他方面的基础设施、城市改造、生活设施改善等等，浦东已经形成了现代化新城区完整的基础设施系统。

征收土地，为现代城区拓展发展空间。作为一个依托上海浦西发展的地区，城市空间进一步拓展成为浦东发展的一个重要方面。浦东新区土地开发采取的方法是先“预征”，土地使用采取“重点小区开发”、“成片开发”、“滚动开发”的方针。“预征”的方法是不改变土地的使用权和使用性质的同时，将土地由农村集体所有权和管理权转变为国家所有和国家管理（地方政府管理）。政府有效控制了土地的开发成本，并且土地增长效益也留在政府的手中。在开发开放的前3年，浦东新区就“预征”土地130平方公里。③同上，第7页。“重点小区开发”就是以陆家嘴、外高桥、金桥和张江四个重点开发区为依托，推进浦东开发和发展。“成片开发”采取的方式是政府以财政投入国营开发公司，将成片土地批租给这些开发公司，这些公司通过“七通一平”（指自来水、雨水处理、污水处理、电讯、电力、煤气、道路建设和土地平整），然后出让。“滚动开发”就是政府以一定量的土地估价，入股开发公司，开发公司获得土地资本后，按照统一的规划要求实施土地开发，使土地资本与金融资本和产业资本结合，将“生地”开发成“熟地”，再通过土地有偿转让引进大批产业项目。开发公司利用“滚雪球”的方式推进开发。随着市场化需求增加，征地的方式也有调整。政府推出“以土地换保障”、“村改居”等方式来换取农民手中的土地。

点线面网络型开发，城市化成片推进。“点”指重大市政设施工程项目为中心的重点区域，“线”指主要道路及陆家嘴地区沿江和沿线地区，“面”指各重点小区和城区构成的整体。点线面网络型开发就是在开发开放初期，采取以重点项目带动重点开发小区开发为中心的点状开发，经过一段时间消化吸收后，以重点小区和主要道路沿线开发为主的点——线结合，最终形成点——线——面结合的网络型全面开发模式。经过1996年的“列车工程”、2004年的功能区域建设、2006年的新市镇规划和建设，浦东已经形成了城市化成片区域的推进和加快推进的点线面网络型开发阶段。

浦东20年的快速城市化成就喜人。2008年底浦东新区面积570平方公里，环线内城区面积和环线外城市化面积总计300多平方公里；浦东（户籍）农业人口由1990年的52.25万人下降到2008年底的10.67万人，常住人口达到305万以上。这种城市化的速度不是常规方式的城市化，是政府强力推进和优惠政策推动下，外资和外企、内资和内联企业以及上海市和浦东企业快速积聚共同推进的结果，是城市化的“跃进”。

2.浦东快速城市化依靠的基础

城市化发展与一定的经济社会发展阶段，特别是与生产力发展阶段有关。浦东快速城市化主要是依靠经济发展的支撑和优惠政策的支持。

一是依靠经济快速发展。一般来说，城市化速度与工业化具有密切的相关性，工业化快速发展推进城市化快速发展，而工业化是经济发展重要的支柱。这主要是就一个国家或地区工业化初期而言，而对于一个工业化已经非常成熟阶段的浦东来说，浦东开发开放20年的城市化不是依靠工业化推进来加快的，因为在1990年浦东第二产业占GDP达到76.2%。尽管浦东快速城市化的推进与工业化没有明显的同相关系，但是与经济快速发展具有直接的关系。1990年浦东新区GDP为60.24亿元，2000年为923.51亿元，到2008年为3150.99亿元，18年增长了50倍。浦东经济快速发展主要依靠的是外资和外企、内资和内联企业以及上海市和浦东企业共同推进。经济快速发展和引资不断扩大给浦东财政带来了巨大收入（国家给浦东的政策是开发开放初期几年财政收入留在当地发展），财政收入提高保证了快速城市化的基础设施的投入。同时，快速经济发展也对城市空间扩展提出了新需要，这样就为城区向郊区扩张形成了有效需求。

二是依靠优惠政策支持。浦东新区在发展中通过优惠政策来完成其确立的任务，从而推进了快速城市化的实现。中委[1990]100号、国函[1992]5号、国函[1995]61号文件，以及在几个文件的基础上国务院有关部门颁布的10多项政府法规，赋予了上海和浦东一系列财政、税收和独特的对外开放方面的功能性优惠政策；上海市委、市政府就先后出台了一系列配套政策，涉及浦东新区规划建设、外企审批、产业投资、土地管理和保税区管理等方面的政策。东南亚金融危机后，沪府发[1998]18号文件鼓励各种经济成分的企业特别是大企业（集团）来沪投资，为这些企业提供办理各种手续、税收等方面的优惠。综合配套改革试点以来，中央多个部委以及上海市政府在浦东推出多项改革试点措施。这些政策对推进浦东快速发展和城市化建设发挥积极的作用。

3.浦东快速城市化与农民市民化的关系

城市化理论成果非常丰富，各个学科对城市化的理解也不尽然相同，但是可以基本上将城市化含义分为三类：“人口城市化”、“空间城市化”和“生活方式城市化”。当然这些含义不是截然分开的，城市地理学家从人和土地两个要素相结合的“地域”出发，对城市化进行研究，认为多种经济用地和生活用地空间积聚的过程就是城市成长发展的过程；社会学家指出城市化是一个城市生活方式的发展过程，不仅意味着人们不断被吸引到城市，并被纳入城市的生活组织中去，而且还意味着城市生活方式的不断强化；人口学家认为城市化就是人口向城市集中的过程。①姜斌：《快速城市化进程中城市居住空间形态演进与发展——以大连市为例》，辽宁师范大学博士研究生学位论文2008年，第9页。以上对城市化含义的剖析，可以看出城市化与农民具有密切的关系。那么浦东快速城市化与农民市民化的关系体现在哪些方面呢？

一方面，快速城市化推进农民市民化的快速发展。快速城市化导致城市空间的快速扩展，城市不断向农村“侵入”，农民的土地不断被征用，农民转为市民的速度加快；快速城市化也导致城市人口快速积聚，这些人口主要是来自农村，他们的职业非农化的过程也在加快。

另一方面，快速城市化也带来农民市民化过程的中断。中国农民市民化过程主要包括身份转变、职业转变、生活和行为方式转变、文化心理转变几个相互关联的过程。只有顺利完成了这几个过程，才算是最终完成了市民化。在浦东，由于快速城市化过程中部分人难以实现职业转变，从而也难以完成生活方式和心理转变的关键阶段，导致部分农民市民化过程的中断。由于城市化的速度很快，政府专注于经济发展和城市化快速推进方面的工作，而忽视了刚刚城市化这部分人的城市生活和城市融入。

二、浦东农民市民化存在的问题

农民市民化与城市化具有密切的关系。浦东快速城市化对农民市民化具有积极推进的一面，同时也带来消极的作用和影响。

1.农民市民化的涵义

从一定意义上来讲，农民市民化与人口城市化含义基本相同，农民市民化是农民到市民的转变；人口城市化是农村人（身份的农民）到城市人的转变。但是两者的关注点不一样，人口城市化关注人的职业从农业到非农转变，居住空间从分散到集中过程；而农民市民化更关注如何实现从农民到市民角色转变中生活和行为方式转变以及文化心理转变等更为复杂的过程。

农民市民化一方面看是农民素质和能力转变的过程，是作为一种职业的“农民”和作为一种社会身份的“农民”在市民转变的过程中，发展出相应的能力，学习并获得市民的基本资格、适应城市并具备一个城市市民基本素质的过程。②郑杭生：《农民市民化：当代中国社会学的重要研究主题》，《甘肃社会科学》2005年第4期。另一方面看是角色转变推进城市文明发展过程，是在我国现代化建设过程中，借助于工业化和城市化的推动，使现有的传统农民在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等各方面全面向城市市民转化，以实现城市文明的社会变迁过程。农民市民化说到底就是为了打破农村与城市、农民与市民角色之间的差异。农民市民化不仅仅是农民职业的转变（非农化）和居住空间的转移（城市化），更是农民社会文化属性与角色内涵的转型（市民化）和城乡关系的重构过程（结构化）。户籍转变、地域转移、职业转换只是农民市民化进程的“外部特性”，而更为重要的是新市民群体如何在角色内涵上实现真正的转型与再造。③文军：《农民市民化》，《开放时代》2009年第8期。

农民市民化研究领域可从多个方面展开，农民生活方式(居住、交往、习俗)的市民化、行为方式的市民化、工作方式(职业)与思维方式的市民化。④郑杭生：《农民市民化：当代中国社会学的重要研究主题》，《甘肃社会科学》2005年第4期。农民市民化的对象主要是农民工和城市郊区农民。有学者认为我国农民市民化按照先从农民到农民工，再从农民工到市民“路径”。农民工市民化包括四个层面的涵义：一是职业由次属的、非正规劳动力市场上的农民工转变成首属的、正规的劳动力市场上的非农产业工人；二是社会身份由农民转变成市民；三是农民工自身素质的进一步提高和市民化；四是农民工意识形态、生活方式和行为方式的城市化。⑤刘传江：《中国农民工市民化研究》，《理论月刊》2006年第10期。农民工市民化研究主要关注农民工获得市民身份和权利、在城市的经济地位的提升、文化素质的提高、与市民的社会融合，以及文化心理的现代性等。而郊区农民市民化研究关注郊区农民身份转变类型、动力机制、价值观念、社会权利、社会参与等方面的内容。①文军：《农民的“终结”与新市民群体的角色“再造”——以上海郊区农民市民化为例》，《社会科学研究》2009年第2期。

当代中国的农民，无论是农民工还是郊区农民的市民化完整过程应该包括几个方面的转变：身份转变、职业转变、生活和行为方式转变、文化心理转变。当代中国，农民不仅是职业概念也是身份概念，如果没有身份的转变，就像农民工一样在城市生活工作几十年最终还得离开城市回到农村。身份转变在当前主要有几种方式：考学、参军、转干或者征地被城市吸收为市民（如上海最近几年开始将部分优秀农民工代表吸收为上海市民②臧鸣：《43名优秀农民工获准直接落沪》，《东方早报》2010年4月2日。）或其他方式。由于身份与权利密不可分，因此如果一个农民获得市民身份，他就应该享受与市民同样的社会权利。职业转变就是农民的非农化过程，职业或工作是一个人在城市获得和改善生活的基础。身份转变和职业转变是“外部特性”，是农民市民化的基础条件，两者的转变有的时候同步，如征地农民同时被招工进工厂；有的时候不同步，如征地后，农民成为失业者。生活和行为方式转变以及文化心理转变属于再社会化过程。生活和行为方式转变是进一步市民化的体现，也是农民到市民角色转变的重要环节。告别不守时间观念和生活规律的农村生活方式和养成现代都市的市民生活习惯需要长期的城市文化和文明的熏陶。文化心理转变是市民化过程能否最终完成的环节。文化心理包括价值观、思想态度、城市文明的认同、市民归属感等等方面的内容。

2.浦东农民市民化的现状

浦东农民市民化总体效果较好，但是现状也不容乐观，特别是农民市民化之后社会权利的缺失以及职业转变困难，从而导致市民化过程难以顺利完成。

（1）浦东农民身份转变的类型

自国家决策开发开放浦东以来，浦东农民分化加速，农民身份转变类型可以分为几类。

一是征地方式。征地是郊区农民转换身份的主要渠道。征地的用途主要有交通、绿化、市政工程等基础设施的公益性或公共性用地，房产开发、企业厂房等商业性用地、城市储备用地等。这些征地往往和房屋拆迁连在一起。由于被征地，农民失去或部分失去土地，政府补偿给农民往往以家庭全体成员或部分成员身份转变即由农业户口转为非农业户口。

二是考学、参军、转干等方式。考学是农民子女“跳农门”的一种重要方式，也是在浦东农民身份转变中第二大途径；还有一些通过类似方式得到身份转变如参军升职转干和农民干部编制转为国家干部编制等。

三是招工方式。这类招工是指能够解决农民身份的招工，即在招工的同时转变户籍。这类招工主要发生在浦东开发开放初期，到上个世纪末逐步减少，新世纪初这类招工就很少有了。

四是政策性规定的方式。上海市（公安局）政府出台政策规定：自2001年1月1日后出生的农民子女，直接登记为城镇户口（非农业户口）。

根据1999年《浦东年鉴》这方面记载显示，在浦东开发开放前9年里，农业人口转为非农业人口居前三位的原因：一是征地人口10.20万人，占56.7%；二是招生人数1.63万人，占9.1%；三是招工人数0.27万人，占3.9%。③浦东年鉴编辑委员会：《浦东年鉴(1999)》，浦东年鉴出版社1999年版，第17页。当然，2000年以后，征地和政策性规定是农民非农化的主要原因，其次才是考学、参军、转干和招工。考学、参军、转干和招工等身份转变的同时职业发生了转变，这部分人很快就能融入城市生活，城市的精神和城市文明型塑着他们的行为，从而使得他们与单位、与城市分不开，成为城市的一份子。但是占农民市民化群体最大的征地农民却在身份转变的同时难以实现职业转变或难以寻找到改变生活方式的职业，从而在市民化过程中成为不合格或不完全合格的城市中的一员。因而本文主要是就浦东郊区征地农民市民化来展开论述的。

表1 浦东新区主要年份户籍农业人口、农村人口和总人口对比① 资料来源：根据《浦东新区统计年鉴（2009）》，中国统计出版社2009年版，第38～39、80页。

（2）农民市民化的现状

一是身份转变的数量较大，但不能获得老市民同样的权利。浦东新区1990年农业（户籍）人口是52.27万，到2008年底农业人口只剩下10.67万，减少了80%（见表1）。这是浦东快速城市化带来农民市民化的积极作用，农民转变为市民以后应该获得同样的社会权利。农民与市民的社会权利差异包括教育、医疗、社会保障等等多方面内容。浦东农民被征地之后，不仅教育和医疗权利不能得到老市民的同样待遇，而且社会保障也不是“城保”（城镇居民社会保险）却是“镇保”（小城镇保险——上海市特有的社会保障类型）。“镇保”在保障方面远远低于“城保”。不能获得同样的市民权利，这是浦东农民市民化的一个难点问题。

二是职业转变起初数量大且效果好，但后来职业层级低且难度越来越大。1990年浦东开始加快城市化发展，征地的范围和进度迅速提高，农民职业转变在加速进行。因为当时的动迁政策和征地政策规定必需安置征地农民和拆迁户的全部或部分人口，而且这些安置的工作主要是进工厂当工人。就当时中国工业化大发展时期，乡镇企业也进入了黄金阶段，这些征地农民成为工人算是职业转变较理想的结果。随着市场化发展，安置工作难以继续下去，1996年以后政府放弃了“谁动迁，谁安置”政策，征地后的农民只能自谋职业。从现实中我们可以观察到，随后浦东征地农民职业转变不仅数量有限，而且由于文化水平和技能限制所从事的主要是相对来讲工资收入不高的行业，包括交通协管、城市环卫、保安、仓库保管员、营业员、收银员等方面的工作。这也可以从1990年浦东新区的农业人口比农村人口多5.27万，但是到了2008年农村人口比农业人口反而多出了20多万（见表1）这组数据中反映出来。这说明2008年尽管很多农民身份转变了，但是很大一部分人仍然生活在农村。这一部分人可能也从事其他非农工作，但是职业转变并没有顺利完成。

三是生活方式和行为方式转变较难。就个体而言，职业转变实际上体现为个人从事生产方式的转变；而生活方式的转变一般需要在职业转变的基础上才能获得。郊区农民在转变身份以后，一般都生活在动迁小区，生活方式和行为方式也会发生一定变化，但是难以养成老市民的生活方式和行为方式。一方面动迁小区附近很少有文化消费如电影院、图书馆等等，另一方面即使有这些条件，但是这些原来的农民也很少会去消费。这主要是生活习惯和行为方式改变不是一朝一夕的事情，同时生活方式改变与经济收入的改变密切相关。由于难以获得比以前更多的经济收入，因而也就难以去改善生活或改变生活方式。

四是文化心理转变难以顺利完成。在市民化过程中，最难完成的转变就是价值观念、思想态度、城市归属感和市民认同等心理方面的转变。这些方面的转变需要在前三个转变的基础上才能够有效发生。如农民工由于身份得不到转变，即使能够找到一份体面的工作，在城市生活了很多年，但是也难以将自己看作是城市的一份子。而对于职业方面没有得到有效转变的郊区农民来说，也是难以将自己看作是市民群体中的一份子。长期下去就会造成心理失衡和心态不平衡，农民心态问题是当前浦东社会不稳定的重要根源。

3.浦东农民市民化存在问题的原因分析

总体上来看，浦东征地农民市民化还是取得了一定成就，但是也存在农民市民化水平不高的问题。大部分只是完成了市民化初级阶段的身份转变，而那些没能实现职业转变的人们，他们的生活和行为方式及文化心理转变就更难以完成。

浦东开发开放以来经济社会发展路径的特殊性。一个国家的经济社会发展一般都会遵循一个循序渐进的规律，从农业社会向工业社会和后工业社会转变。1990年开发开放初期，浦东产业结构就已经进入到二、三、一这种标志成熟工业化阶段，但社会发展还以农村地区为主；2007年开始进入三、二、一的后工业化阶段的产业结构，但是浦东这个过程中二元结构始终成为郊区农村和农民的权利获得和进一步发展的重要障碍。而且这个阶段已经不像工业化初期主要依靠农村劳动力来提高城市的利润阶段，因而对于吸收农民从事非农业工作缺乏动力机制，因为浦东主要发展金融、航运、电子、医药等高科技产业和现代服务业。

浦东农民职业转变困难的其他方面原因。浦东农民身份转变之后最难以解决的是职业转移，这主要由于三个方面的原因造成的。一是浦东经济社会快速发展但城乡两部门隔离。浦东开发开放以来第一产业占GDP的比重微不足道，已经从1990年的3.7%降到2008年的0.2%，但这20年以来，特别是1996年以后农村劳动力没能够有效转移。这与浦东在经济社会发展和消除城乡二元结构的过程中实行两部门分离有关。城市的发展与农村的发展没有直接的关系，城市推进到哪里对农村影响到哪里，城市只攫取农村的土地和资源，而很少关注居住在土地上的农民。二是农民素质难以适应浦东经济社会发展需要。浦东20年来的发展主要是靠引进外资和外国企业追求的是资本密集、技术密集、知识密集、人才密集的高端产业，打造先进的制造业、现代服务业、创新创意产业三大产业领域高地。以高科技为先导的先进制造业、以金融为核心的现代服务业、以知识为载体的创新创意产业在全国和全世界市场上遴选人才。这样高端现代产业和服务业难以接纳种地的农民。三是外来农民工对当地农民就业转移产生不利影响（见表2）。在开发开放初期，浦东也给予动迁农民安置，但是随着企业压力增大和市场发育逐步成熟，浦东涌入了大量的农民工。外地农民工是农村中素质较高的身强力壮者，而工作要求比本地农民低，从而对浦东农民职业转变产生不利的影响。

表2 浦东新区主要年份外来（流入）农村劳动力（单位：万人）① 资料来源：根据《浦东新区统计年鉴（2009）》，中国统计出版社2009年版，第80页。

政府对郊区农民教育培训和文化建设的投入不够。农民身份转变以后，最为关键的应该是如何提高他们的素质，让他们在市场中获得有利的竞争优势，寻找到合适的工作，从而使得农民市民化过程能够顺利完成。这就需要政府对征地农民培训增加投入。这种投入，不应该是几天的培训费用，而应该是几个月甚至半年以上的素质和技能培训。但是这20年，浦东政府这方面的投入远远不够。政府更多关注市场和经济方面的发展，而对于刚刚市民化的群体如何适应城市、融入城市生活没有足够重视。

三、提高浦东农民市民化水平的思考

农民市民化是消除城乡二元结构、解决社会问题和矛盾的重要途径。浦东农民市民化问题最大的群体是征地农民市民化问题。与农民工市民化的关键障碍是户籍制度相比，浦东农民市民化存在的问题主要是职业转变的困难，因此要从职业转变这一基础问题入手，营造良好的社会环境，促进市民角色转变，完成文化心理转变。

一是要加大培训投入和技能培训力度，实现城乡教育资源均衡化发展。农民征地之后身份转变了，成为一个“新市民”，但是要完成市民角色的转变关键还必需获得城市的一份工作。农民要想重新获取一份工作，必需参加就业培训，政府要加大以职业技术、岗位技能为重点的免费就业培训，提高他们的再就业能力。当然，也可以鼓励社会提供有偿培训服务，由政府“买单”。总之，需要不断追加农村教育和培训的投入，从而做到成人教育培训和职业教育培训资源城乡均衡发展。另外，政府在征地农民再就业中提供给申请个体经营、贷款、税收、场地等方面优惠政策，为他们职业转变提供积极支持。

二是提供更好的社会生活环境，顺利完成再社会化过程。在上个世纪末农村流行一句顺口溜“十亿人民九亿拖（打牌），还有一亿迪斯科”；而到本世纪初这句流行语却改为“十亿人民九亿垒（打麻将），还有一亿在闲扯”。尽管并非完全的真实生活写照，但是反映了农村生活一斑。失地农民没有找到工作，往往就会在麻将桌上过日子。不仅劳动力没有发挥作用，而且往往会导致社会矛盾的增多。因此必须要建设较好的娱乐生活设施，千方百计为他们找到合适工作的机会，不断提高他们素质，按照城市社区的规范和要求进行统一管理，加强对失地农民的公民道德建设和精神文明建设，丰富精神文化生活，营造良好的生活环境，以城市精神和城市文明对他们进行再培训和再社会化。

三是维护合法权利，扩大社会参与和社会融入。农民身份转变以后就是市民身份的获得，这些“新市民”并不能一下子就能够达到“市民”的要求。要积极引导他们靠自己的力量打破对过去社区和社区精英的依恋，重新建立城市社区生活；要赋予他们同等的市民权利，疏通其维护利益渠道，增强他们城市生活能力；要增强其可持续的经济保障能力和社会竞争意识，在城市立足稳定；要增加他们与城市不同群体之间的接触机会，并与新的社会群体和睦相处，强化其市民身份的认同；也要积极引导他们参与政治和参与社会管理，成为合格的市民，完成角色转变，积极融入城市。

四是在注重城市和经济发展的同时要更加关注农民市民化问题。随着南汇划入浦东新区工作的完成和两区过渡中的政策对接和协调任务的完成，留给浦东新区的任务不仅是如何利用这个发展空间，而且是如何解决未来原南汇地区近30万农业人口市民化的问题。本文分析中由于考虑到数据的可比较性，主要是对原浦东20年发展中农民市民化的分析，但是浦东在未来发展中更要关注原南汇地区860平方公里上的农村和农民。政府在关注城市发展和经济领域的增长的同时必须更加注重农村社会的建设和发展，为农民市民化过程顺利实现提供积极保障。只有这样，才能维护快速发展中的社会稳定，建立社会主义和谐社会。

20 Years of Development and Opening up:Analyzing the Peasants’Citizenization during the Process of Rapid Urbanization in Pudong

GUI Jiayou

After20 years of development and opening up，the Pudong New Area has developed from a mainly rural suburb into an international and modern new district.It is a process of rapid urbanization，but also the process of citizenization for the rural farmers.For a farmer in Pudong，the main paths to a citizen are land acquisition，college education，joining the army，becoming a cardre，recruitment，etc.Compared with other groups，the landless farmers encounter more problems during the changing of role，such as social rights，vocational shift.All these make some farmers unable to complete the process of citizenization successfully，leading to social disharmony.Therefore，the“New Pudong”in the future development needs to focus on concrete measures to solve the problem of the farmers’citizenization.

Pudong New Area，rapid urbanization，farmers’citizenization

2009年国家社科基金重点项目（09 A S H002）“农民的‘终结’与新市民群体的角色再造——大都市郊区农民市民化问题研究”系列成果之一。

桂家友（1969-），男，江西九江人，博士研究生，上海浦东新区行政学院讲师，主要从事政治社会学、社会政策与社会发展等领域的研究。

C912.81

A

1008-7672（2010）03-0001-09

徐澍）