我国政府科技计划绩效评估理论与实践

田德录

（科学技术部科技评估中心，北京 100038）

我国政府科技计划绩效评估理论与实践

田德录

（科学技术部科技评估中心，北京 100038）

政府绩效评估作为一种有效的公共管理模式和手段，对加强政府责任、提高政府效率发挥着重要作用，在西方国家政府部门已经得到普遍推广和运用。我国政府管理体制改革使得政府绩效评估成为了学术界研究的热门课题，在实践中也成为了我国各级政府部门推行管理创新的重要举措。政府科技计划绩效评估作为科技部门政府绩效的重要组成部分，在理论研究和实践中已经得到政府部门的重视，并结合我国科技计划管理的特点，初步研究建立了政府科技计划绩效评估的基本理论模式和评估框架，本文以国家高技术研究发展计划绩效评估实践为例进行了探讨。

政府绩效评估；科技计划绩效评估；中国

1 政府绩效评估概述

20世纪70年代以来，发端于西方发达市场经济国家的新公共管理运动，使得政府绩效评估成为现代政府管理的前沿课题。政府绩效评估作为一种有效的公共管理模式和手段，对加强政府责任、提高政府效率发挥着重要作用，在西方国家政府部门已经得到普遍推广和运用。

政府绩效，在西方又称为公共管理绩效，我国通常表述为“政绩”，它是政府及其他公共权力组织在依法对社会经济活动进行管理和服务中所产生的结果和效能。从概念框架上讲，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效、政治绩效。国内外对政府绩效评估从不同的角度，有多种定义 。有学者将其分为三个层次，一是微观层面的绩效评估，主要是对个人工作业绩、贡献的认定；二是中观层面的绩效评估，包括评估政府分支的各部门，以及事业单位、非营利组织如何履行其被授权的职能，如政策制定执行的效果，项目管理实施的状况，给民众提供服务的数量、质量等；三是宏观层面的绩效评估，是对整个公共部门绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能，体现为政治的民主与稳定，经济的健康、稳定与快速发展，人们生活水平和生产质量的持续提高，社会福利与平等，国家安全和社会秩序的进步，精神文明的提高等方面。

国外政府绩效评估经过长期的实践，在制度建设和理论方法研究方面都得到很好的发展。美国1993年颁布的 《政府绩效与结果法案》（简称GPRA），是各国政府的绩效改革浪潮中具有里程碑意义的代表性立法。该法案要求联邦机构制定为美国人民提供优质高效服务的战略规划和绩效评估计划，建立包括投入、资源、产出、结果、效率/成本和生产力等六大类指标的绩效评估体系，要求所有的联邦机构都要进行绩效评估，并向民众报告绩效评估的结果。在政府绩效评估理论方法研究方面，逐步形成了以3E为基础的理论体系，即从经济性、效率性、效益性三方面来衡量公共绩效。其中，“经济性”涉及成本和投入之间的关系，“效率性”涉及投入和产出之间的关系，而“效益性”则涉及产出和客观效果之间的关系。实际上，“经济性”是为了实现政府公共支出“成本计算”的“最小化”；“效率性”是为了在公共支出固定的前提下，实现政府产出公共产品能力的“最大化”；“效益性”则是指如何实现政府产出的公共产品的经济效益和社会效益。当前，政府绩效评估越来越强调“面向结果”；评估活动过程谋求信息沟通机制在政府部门之间、政府部门与公众之间的建立与完善；评估结果的使用谋求政府责任实现机制的加强与完善；评估标准包含效率、行政能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的绩效要求；评估目的就是要规范行政行为，提高行政效能，使政府部门在管理公共事务、提供公共服务和改善公众生活质量等方面具有竞争力。

2 我国政府科技计划绩效评估框架

随着我国政府改革进程的推进，西方政府绩效评估的理论和做法逐步引入了我国各级政府部门的相关管理过程中，并在部分管理环节得到了试点应用。我国科技管理部门是较早引入专业评估工作的部委之一。20世纪90年代初，决策的科学化和民主化成为当时最热的词汇之一。为适应政府职能转变与科技计划管理改革的需要，促进科技资源优化配置，国家科技部（原国家科委）率先启动了我国科技管理与发展领域的绩效评估工作 （按照评估对象的性质，属于中观层次的政府绩效评估范畴），并制定了5年的评估计划，从1995年开始连续对国家科技攻关计划、国家高技术发展计划、国家高新技术开发区、国家重点新产品计划和国家工程技术研究中心等一系列重大科技计划绩效进行了评估，并在评估实践中逐步探索形成了我国科技计划绩效评估框架，出版了我国科技评估界的首个行为规范和技术规范，颁发了科技评估相关制度文件，明确了评估的类型范围、组织管理、评估机构和人员、评估程序、法律责任等，初步建立我国科技发展领域的绩效评估体系［3］。

2.1 面向结果的科技计划绩效评估逻辑模型

依据西方发达国家以及联合国、世界银行、OECD等国际评估界的研究成果和我国科技管理领域评估工作的不断实践，结合3E绩效评估理论，我国科技评估界研究提出了“面向结果”的国家科技计划绩效监测评估理论逻辑模型（见图1），明确了科技计划绩效评估中应关注的5项评估准则［4-6］。

图1 国家科技计划绩效监测评估理论的逻辑模型

上述逻辑模型中，“投入”指科技计划涉及的资源，包括科研经费、科研人员、设施、装备、技术专家、科技政策等；“活动”指科技计划的执行做了什么事情，开展了哪些行动；“产出”是由于科技计划各项活动执行而得到的明确的科研成果或科技服务，通常表述为可计数的名词；“成效”则是因科技计划各项活动实施而带来的变化，通常在表述中使用修饰语，如增加、减少、提高、维持等；“影响”是科技计划各项活动所带来的长期结果（效果），包括直接或间接的、预期或未预料到的、正面或负面的、主要的或次要的等，一般指科技计划长期目标的实现情况。

逻辑模型中的5项评估准则包括相关性、效果、效率、影响和可持续性。相关性是指科技计划各项活动/干预措施的具体目标及设计方案与国家科技发展总体目标、受益者的需要、国家需求、优先发展重点、以及各方利益主体的相关政策的相符程度。效果是指科技计划各项活动（干预措施）的具体目标的实现程度，或预期的实现程度，即科技计划各项活动（干预措施）在多大程度上高效地、持续地实现了或预期将实现其主要的相关具体目标。效率是指科技资源或投入（科研经费、专业人员、时间，等等）转化成为科研产出和结果的经济性的测度，通常需要比较不同实施方案的投入产出情况，以选择最有效率的科技行动；影响一般指科技计划长期目标的实现情况，它是科技计划各项活动（干预措施）所带来的长期结果（效果），包括直接或间接的、预期或未预料到的、正面或负面的、主要的或次要的，影响评价解决的问题是采取的科技行动（干预措施）对总体目标实现是否有用。可持续性主要关注科技计划项目（开发活动或干预措施）完成后，其带来的收益（结果或机制）是否具备科技发展的可延续性，这既包括科技发展环境的可持续，也包括科技经费资助的可持续、以及科研队伍的可持续。

2.2 我国科技计划绩效评估的基本框架

基于对上述监测评估理论逻辑模型的认识和总结，结合我国科技计划管理的特点，科技评估团队开发了用于我国科技计划绩效评估实践的基本模式和框架（见表1），即核心评估内容分为三大部分，目标评估、效果评估和管理评估［3、6-7］。

表1 我国科技计划绩效评估实践的基本框架

3 我国政府科技计划绩效评估实践

国家科技计划绩效是科技部门政府绩效的核心构成内容。本文以国家高技术研究发展计划“十五”期间执行情况评估为例，讨论我国政府科技计划绩效评估的有关做法 。国家高技术研究发展计划是一项具有明确国家目标的国家科技计划。“十五”期间，该计划的重要使命是增强我国在高技术特别是战略高技术领域的自主创新能力，为实施现代化建设第三步战略目标提供高技术支撑，在世界高技术领域占有一席之地，力争在一些关系国民经济命脉和国家安全的关键技术领域取得突破，并在我国有相对优势和战略必争的关键高技术领域实现技术的跨越式发展。

（1）评估目的。国家高技术研究发展计划的社会关注程度很高。通过对该计划“十五”期间的实施情况和效果进行客观评价，同时针对该计划的某些热点问题进行专题分析，总结“十五”期间该计划取得的成绩和成功的经验，发现存在的问题和不足，为管理部门改进和完善该计划和我国战略高技术研究提供参考和决策依据，促进科技管理的科学化和规范化，为关心该计划的各界人士提供信息和沟通平台。

（2）评估内容。按照“目标―效果―管理”的计划绩效评估模式，评估“十五”期间国家高技术研究发展计划执行的基本状况、计划实施进展与预期目标完成情况、计划的主要效果与影响、总结发现计划管理中有关问题和经验。关键问题包括：①目标评估：“十五”期间该计划战略目标的转变及重大意义，目标定位和实际布局情况，与各领域预期目标完成情况；②管理评估：“十五”期间该计划的管理模式有哪些特点，管理模式的探索和创新以及计划管理的公开透明性，重大专项的组织实施和课题组织实施与管理；③效果与影响评估：该计划在前沿战略高技术领域有哪些方面的突破，取得了哪些具有自主知识产权的重大成果，对我国的高技术研究开发和产业化有何影响，对促进产学研合作、培养高技术人才队伍有哪些贡献；实施计划有哪些不足。评估团队在综合调研的基础上，提出了国家高技术研究发展计划评估框架（见表2）。

（3）评估实施方法。评估过程中，充分利用已有信息基础和以往研究与评估基础，通过收集该计划实施的各类信息，依据有关政策、文件、材料，系统调研、分析该计划实施中不同层次、不同类型的资料和信息，对该计划实施情况进行综合评估。评估中注重计划的整体性，侧重效果与影响评估，面向管理决策，为完善科技计划管理与决策提供参考。同时，点面结合，综合评估与专题评估相结合，在系统评估的同时，对若干关键问题进行深入分析与评估。具体评估实施方法包括案头研究、统计分析、座谈会和利益相关者面访、实地调研、问卷调查、深度分析（逻辑框架/数据挖掘）、交叉分析、综合判断等。

表2 国家高技术研究发展计划评估框架

（4）评估成果。评估团队在深入分析各方面信息资料的基础上，提交了国家高技术研究发展计划“十五”期间执行情况的评估成果，分为综合评估报告和专题评估报告两个部分。专题评估报告主要从该计划重点战略目标的实施情况、计划专利成果分析、企业参与计划执行情况及其效果分析、计划重大专项管理模式分析、计划经费投入结构分析、计划执行者队伍结构分析、计划的社会形象等角度进行了详细分析和评述。综合评估报告则按照目标、管理、效果的绩效评估框架对计划整体进行评估，并提出了下阶段计划管理改进的建议。

4 结语

建立有效的政府绩效评价体系已经成为我国各级政府落实科学发展观、改进公共管理的重要举措，已经引起了党中央、国务院的高度重视和全社会的广泛关注。在科技管理领域，国家科技计划绩效已经是科技部门政府绩效的重要组成部分。随着公共财政对国家科技计划投入的大幅度增长，各方面对科技计划执行的成效日益关注。已经开展的科技计划绩效评估研究和实践表明，尽管绩效评估还没有开发出一个成熟的模式，可以用来系统、全面和准确地评价科技计划活动的成效和影响，但目前已形成共识，即绩效评估作为一个有效的政策工具，有助于政府部门衡量与展示科技发展的成效，并为科技资源的分配提供有价值的反馈。

［1］蔡立辉.政府绩效评估的理念与方法分析［J］.中国人民大学学报，2002，（5）.

［2］桑助来.中国政府绩效评估报告［M］.北京：中共中央党校出版社，2009.

［3］国家科技评估中心.科技评估规范［M］.北京：中国物价出版社，2001.

［4］陈兆莹.政府科技投入的绩效评估［Z］.科学基金绩效评估双清论坛讲稿，2008.

［5］陈兆莹.我国科技评估进入黄金发展期［J］.中国新技术新产品，2007，（8）.

［6］田德录，方衍.《科学素质纲要》实施的监测评估理论框架研究［J］.科普研究，2008，（3）.

［7］欧阳进良等.我国国家科技计划的计划评估模式和方法探讨［J］.中国软科学，2008，（12）.

［8］国家科技评估中心.“十五”国家高技术研究发展计划评估报告［Z］.（内部报告），2007.

Theory and Practice on Performance Evaluation of National S&T Program

Tian Delu
（National Center for Science and Technology Evaluation,Beijing 100038，China）

Government performance evaluation,as an effective public management model and tool,plays an important role to strengthen the responsibility and improve the efficiency of government.The government performance evaluation has become a hot topic in academia owing to Chinese governmental administrative system reform,and also become an important measure to implement management innovation at all levels of Chinese government departments in practice.As an important part of the government performance in S&T sector,taken seriously by government departments theoretically and practically,the basic theoretical model and evaluation framework of governmental S&T plans’performance evaluation has been preliminarily built,integrating with the features of S&T plans’management in China.The practices of performance evaluation on national high-tech research and development plan are discussed in this article.

government performance evaluation；performance evaluation of S&T program

2009-06-18

田德录（1974-），男，河南濮阳人，工学博士，副研究员；研究方向：科技政策与管理、科技评估。

G311

A

（责任编辑 张九庆）