房产税取代土地财政?

黄前柏

“涨价—调控—再涨价”，似乎快成为中国房地产市场的范式。很多业内人士认为，之所以出现这样的怪现象，很大原因归结于土地财政的弊端。

有不少人质疑，土地出让金的连连攀升，地方政府才是最大的推手。此番房产税出台的强烈呼声，一个很重要的命题是，房产税能否取代土地财政，成为地方政府的稳定财源？

警惕“产业空心化”

在近几年房地产亢奋发展过程中，土地成为很多地方政府的钱袋子，“土地经营”也成为时髦的语言。以土地经营城市的思路，虽然改善了城市的面貌和魅力，但饥渴式供地直接导致的土地、房租等工商及生活成本的提高，似乎正在侵蚀很多地方实体经济的健康。

“上世纪90年代初，海南房地产市场泡沫破灭给我们留下了深刻的教训，就因为是房地产投机成分过大，政府几年时间却卖了几十年的土地。现在很多地方也出现了这种苗头，应该引起我们的足够警惕。”著名财税专家、中央财经大学税务学院副院长刘桓认为。

比如杭州市，在最近几年全国房价排行榜上，就频频占据重要位置。2009年，杭州（包括余杭、萧山）土地出让金更是超过1200亿元，位列全国第一，将“北上广深”也甩在了身后。“卖地”却不合适宜地成为地方政府的主要收入之一。

相比之下，2009年杭州地方财政收入520.79亿元，支出490.39亿元，和多数城市一样收支略有结余。然而，另一块由土地主导的政府收入，则是许多城市所不能企及的。据一份会议材料透露，杭州去年政府性基金收入454.37亿元，其中土地出让金收入高达439.04亿元，占其总量的96.8%。

根据2010年杭州市财政收支预算，今年杭州市本级政府性基金收入计划792.86亿元，其中土地出让金755亿元。按此推算，杭州今年土地出让金至少要达到1300亿元，否则庞大的预算计划或将难以完成。

有了大量土地出让金的保障，杭州城市建设和综合实力也取得了很大进步。包括旅游业、总部经济等都在全国占据很重要的位置。

但是光鲜背后，隐患也在加剧。

据当地一个官员分析，当地投资带动工业经济增长的能力近年趋于弱化，工业投入后劲不足。造成这一问题的主因在于土地短缺、能源价格上涨，使得企业选择项目的难度和投资风险扩大。

杭州市在今年的财政预算计划草案报告中也承认，2009年财政收入实现较高的总额和增幅主要有赖于政策性增收和房地产增收等特殊因素，实体经济增长动力仍显不足，并提出“加快经济结构调整，涵养可持续财源”。

杭州“产业空心化”问题，从侧面反映了一些地方政府收入过度依靠土地财政的窘境，看来，“卖地”的思维真的需要改变了。

从“变卖家当”到“经营资产”

为地方政府寻找稳定财源，成为此番房产税出台的最终要义。

打一个不太恰当的比喻：如果把地方政府比作一家企业，从依靠“土地财政”到将来依靠房产税作保障，是否意味着其盈利模式的改变？刘桓认为，应该看做是地方政府开始从“变卖家当”转向“经营资产”。

刘桓认为，地方政府对于土地财政的依赖程度如果太高，会造成今后的财政枯竭，因为一个国家或一个地方，土地资源毕竟是有限的。然而按地方政府目前开发土地的速度来看，可能持续不了几十年。这样，以后政府的财源会枯竭，但房产或物业的税收源泉是源源不断的。因为，房子只要被拥有就要征税，旧房拆了盖新房还是可以征税，这是可以永续的财税收入。这个问题如果解决了，地方政府的财源问题就可以解决得好一些。

1994年分税制之后，地方政府缺乏稳定的税收来源，很大程度依靠中央的税收返还和转移支付。1994～2007年，中央对地方税收返还和转移支付从2389亿元增加到1.8112万亿元，增长了6.6倍，年均增长16.9%。金融危机爆发后，中央对地方的税收返还和转移支付明显增加，2008年中央财政收入增加17.5%，对地方税收返还和转移支付增加26.7%，2009年中央财政收入增加9.8%，对地方税收返还和转移支付增长29.8%。不难看出，最近几年地方税收返还和转移支付的增幅显著超过中央财政的收入增幅。如果能够适时开征房产税，将给地方政府增加一个很重要的税收来源，这将减轻中央政府对地方的税收返还和转移支付压力。

对地方政府而言，对物业税的态度可能既爱又恨。如果物业税的改革涉及土地出让金，比如将一次性收取的土地出让金分摊至70年内，对于应届政府而言意味着收入大减，长期来看虽然可以给地方政府提供稳定收益，但短期收入将会骤减，这并不是应届政府所乐见的局面。

同时，在土地出让金的问题上，不同城市面临的具体情况又不尽相同。比如有些一线城市在经过房地产市场10多年的高速发展之后，可供出让的土地越来越少，这些城市可能会希望尽快出台物业税，以便在土地出让金萎缩后，还能有物业税的收入接力。但是一些三线城市的房地产开发程度较低，地方政府还在期待房地产市场的下一个黄金十年，从而从土地市场中最大程度获益，这些城市显然会抵制物业税的推出。

房产税出台能否给高房价降温，同时在分税制下，寻求地方公共财政之道，给地方政府带来稳定的税源？

财政部财政科学研究所副所长刘尚希并不这么乐观。中国基层政府的职能远远大于西方国家的基层政府，越是收入低的地方，房地产税征收就越少，越难满足基层政府需要，也难以避免地方政府推高房价的冲动。

有识之士进一步提出，既然房地产税为土地的市场化管理提供了制度支持，改革之初就应明确取消政府主导土地批租市场的职能。质疑者如陈志武甚至认为，房产税的开征最可怕的是“给地方市场不受制约地转移老百姓财产的机会”。

更有甚者提醒，政府与纳税人的紧张关系，可能在房地产税的问题上显性化。因为税负高低的合理性，最终还取决于税收的收益方式。换句话说，房地产税让民众有意识地要求参与监督公共财政支出，要求政府“取之于民，用之于民”。否则，业主可能抱怨既缴纳物业费，又缴纳房地产税，抱怨政府将本来应提供的社区公共服务转嫁给自己。