德国《废水纳税法》评介

张炳淳

在OECD国家的生态税制中,德国的《废水纳税法》是最典型和最完善的,其对我国的生态文明背景下的税制的完善有一定的启示,对我国将构建的环境税制有一定的借鉴意义。

一、德国《废水纳税法》 简介

为了防治水污染,保护水环境,合理开发利用水资源,维护水生态系统的平衡,1994年11月3日,德国根据《水管理法》颁布了《废水纳税法》,并顺应生态环境状况的变化在1998年8月25日对《废水纳税法》进行了修改。其废水纳税法所规定的主要内容包括:

1.征税范围:德国废水税的征税范围是所排放的废水。这里所述的废水主要是指脏水,具体包括:⑴各种生活及生产污水。主要是由家庭、商业、农业或者其他用途产生的,其水的性质发生变化或者在干热天气流在一起的水(脏水);⑵脏雨水。主要是从建筑上和固定的面积中(如院落等)流来或者集聚起来的雨水 ;⑶废物集聚的液体。包括从处理、储存和堆放的设备释放并集聚起来的液体也被视为脏水。

2.纳税人:德国废水税的纳税人是排放废水的排放者 。但具体包括:⑴公共法人团体。每天排放少于8立方米的家庭污水和类似污水的排放者由州定为公共法人团体,负有纳税义务。⑵如果水域的污水在河流污水净化设备中净化,河流污水净化设备的经营者作为排放者负有纳税义务。

3.纳税依据和评估基础:德国废水税按废水中的有害单位计算征收,即以废水中存在的氧化物、磷、氮、有机卤化物、金属汞、铬、镉、镍、铅、铜和它的化合物以及废水对鱼的毒性为基础进行征税。

(1)如果水域的污水在河流污水 净化设备中净化后而排入自然水域的,纳税视河流污水净化设备中水的有害单位的数量而定。但在确定废水的有害单位时,德国《废水纳税法》明确规定了对废水排放通知(许可)的调查程序,并在此基础上确定纳税的具体依据,具体规定有:①州可以规定废水在净化池中进行直接清理后,其有害性不计算在内;②按照废水排放的通知 (许可),在进行有害物的有害单位数量调查时,计算时不包括被污染雨水和少量排放的家庭污水;③如果废水排放的通知(许可)包括对有害物或者有害物群各个时期的监测值,纳税按最长的时间的监测值计算。如果废水中的有害物和有害物群没有超过当地所规定的界限值,那么可以不考虑监测值。同时,当调查有害物的浓度或者年的有害单位数量没有超过设备 中释放出来的界限值时,或者稀释因子不多于二个时,评价有害性不包括被污染雨水和少量排放家庭污水。④如果证明从水域直接提取的水在使用前已经有了法律规定的毒性,根据纳税义务人的申请,则要对该有害物和有害物群的预期后果进行评估,要把估计的预期后果计算在纳税范围内;在依据税法的水域监测范围内,要通过国家的或者国家认可的部门检查是否遵守废水排放的通知(许可)。如果纳税是建立在废水纳税的基础上的监测,在税金确定期没有遵守监测值的,则要提高纳税的有害单位数量,提高按百分比以超过最高值测定的单个值计算。如果有一次没有遵守监测值,那么按有害单位提高50%计算纳税,如果多次没有遵守监测值,按有害单位提高100%计算纳税。

(2)对公共排水道排放的雨水的有害数量,总计按接通居民数的20%计算。如果来自固定面积的雨水不是由公共排水道排放,固定面积大于1公顷时,要以每公顷18个有害单位来计算纳税。可以按排水道接通的居民数或者雨水降落的固定面积的大小进行估算。州可以规定在那种前提下排放被污染雨水完全或者部分免税。

(3)公共法人团体对少量的家庭污水 和类似污水负有纳税义务。只要州没有作出其他规定,家庭污水和类似污水的有害单位数量,按没有与排水道接通的居民数量的一半计算,如果没有调查居民的数量,可以进行估计。

州可以规定在何种前提下排放污水不纳税。当废水处理设备的建立符合一般公认技术规则,并且确保按规则进行淤泥清除时,排放不纳税。

4.税率。德国废水税从1981年开始征收,各年的税率各不相同,并在逐渐提高,至1997年,每个有害单位的一年纳税率为70马克。至1999年,除雨水和少量排放外,不可避免的有害单位纳税率要减免一半。

5.纳税义务的例外:下列排放没有纳税义务:

(1)使用前从水域提取的脏水,除了提取时有依据本法的有害性之外,不能证明有依据本法的其他有害性;

(2)开采矿物原料形成的表层水域脏水,这些水只用于清洗提取的产品,不含其他有害物,并保证没有有害物进入水域;

(3)水运输工具同时产生的脏水;

(4)三公顷固定大小面积和铁路的雨水,没有由公共排水道排走时。

另外,州可以规定把废水排入地下层,在地下层的地下水由于其自然特性,而不适合用传统的水净化方式提取饮用水,这时废水排入此地下层部分没有纳税义务;如果建立和扩大废水处理设备有可能减少20%以上有害物或者有害物群,并减少排入水量的总的有害物,对建立和扩大废水处理设备的费用,可以同设备投入使用前3年为排放所欠的税款一起结算,如税款已经缴纳,可以要求退回,但不能要求偿还利息,如果设备没有投入使用,或者不能达到减少20%以上有害物或者有害物群,税率要提高。

6.申报。纳税义务人必须按年计算废水的有害单位,并向主管部门提供与此有关的材料,如果纳税义务人不履行该义务,则可由主管部门对应纳税的废水有害单位进行估计。

7.税款的使用。废水税的收入,应用于保持和改善水域资源的措施。具体可用于:建立废水处理设备;建立雨水回收池和雨水净化设施;在拦水坝、湖和湖岸边建立环形接收渠道,建立清除污水的总收集设备;建立清除淤泥的设备;采取观察和改善水域资源的措施,如提高雨水低水位和增加氧气含量;设备的研究和开发,改善水域资源;为废水处理设施和其他保护和改善水域资源的设备培训企业人员。

二、对德国废水税的评价

德国废水税在世界上具有一定的代表性,是较典型的水污染税。从目前各国对水生态环境保护的手段而言,德国的废水税无疑是一种独具特色的有效的经济刺激型法律手段。

1.德国废水税是对水污染物所开征的综合性排污税。德国废水税按照废水排放者所排放的废水的有害单位进行征收,类似于我国排污费中的污水排污费按污染当量这一综合指标加以收费,是对水污染物的综合征收。

2.征收考虑到现实可能性。《废水纳税法》第3条明确规定在对废水税的纳税依据:有害性的评估时,要求对测量废水处理设备所排放废水的有害性要与当时的科学技术水平相符合,其目的是为了简化审理程序,或者是为了减少在确定有害性时所需的人力物力上的浪费。这说明了税法考虑了征收中的现实可能性和征收中的成本问题。在现实性方面考虑到对废水有害性的监测和评估问题,并在此基础上给定了严格的评估机制,使法律极具操作性。

3.给予州一级的地方政府最大的征收、减免权,这符合生态环境保护的地域特点。联邦政府将税权下放给州一级,在废水纳税法中规定的非常明确。第一,明确规定该税由州进行征收,确定了这一税种的地方税性质;第二,在该税的征收范围上州有最大的确定权,可以规定那些情况征税,那些情况不征收,使地方政府由较大的税权;第三,明确了州的税收减免权;第四,确立了税款在州一级的使用权。

4.以水净化和节水为目的,并实行专款专用,使该税具有目的税的特征。这主要表现在,首先,对废水的净化设定了一定的有效性刺激。规定有害物减少到一定数量后,给予相应税收减免,如果建立和扩大废水处理设备但不能达到减少至少20%有害物或者有害物群时,税负要提高。其次明确废水税的收入,应用于保持和改善水域资源的措施,如建立废水处理设备,建立雨水回收池和雨水净化设施,在水坝、湖和湖岸边建立环形接收渠道,建立清除污水的总收集设备等。这些规定强化了对污染源积极主动改善生态环境,防治环境污染的引导功能。

5.采用灵活的税率机制。该税实行较灵活的税率机制,根据废水排放及其监测值,通货膨胀等因素按年对税率进行调整,使税收顺应了经济社会的变化,适应了生态环境状况的变化。

6.将农业作为征税行业。对农业废弃物征税,使生态税的范围由工业环节向农业、消费环节扩张,由点源污染物向面源污染物的征收扩张,这是德国污水税的一大特点。但在德国为保护农业和林业这种传统产业和弱势产业,防止废水排放税限制农业和林业的发展,如因此导致农业和林业经营者收入的减少,须由各州政府进行“利益衡平补偿”。

7.注重法律之间的配套衔接和系统性。首先,该税法的制定依据是《水管理法》,明确了制定的上位法依据;其次,从该税法的条款中可以明确看出,《废水纳税法》与水保护法、税法的配套和衔接,如在《废水纳税法》第14条明确有关处罚和罚款应适用统一的税收管理法律规定;在对排放标准及监测明确规定应遵守《水管理法》的规定。这样有利于税法内部的统一和配套,同时也有利于税法与环境法之间的协调和统一,为法律的顺利贯彻执行创造了条件。

(作者单位:西北政法大学经济法学院)