生态城市指标体系研究实践初探与反思以曹妃甸生态城为例

2010-12-11张若曦ZhangRuoxi

生态城市与绿色建筑 2010年1期

张若曦／Zhang Ruoxi

1 研究背景

1.1 生态城市为解决我国快速城市化问题提供可行途径

我国正处于快速城镇化时期，在城市发展取得瞩目成就的同时，传统发展模式下城市化和工业化所带来的资源和生态环境问题日益严峻，并已成为制约城市未来可持续发展的重要因素。我国所面临的问题挑战包括：自然资源能源短缺已成为城市发展的瓶颈；生态环境问题严重影响城乡居民的生活质量；粗放的城市发展模式及统筹城乡协调发展的挑战（李迅，莫罹，2009）。这迫使我们反思过去传统的以工业文明为核心的城市发展模式，吸取世界城市发展的有益经验，走可持续发展之路。如今可持续发展理论开始由概念走向行动，“生态城市”理念的提出为破解我国城市发展的“瓶颈”问题提供了可行的策略和途径，是在物质空间上实施可持续发展战略的一个平台和切入点（杨保军，董珂，2009）。

1.2 规划指标体系构建是生态城市规划的关键内容之一

国际上城市生态研究方法的一个主要变化趋势就是从个体生态研究走向系统生态研究，从定性的描述、分析向定量的模拟和综合性城市生态研究方向发展（李强，2004）。生态城市指标体系研究介于理论研究与实践应用之间，是在生态城市建设、规划和决策过程中将生态规划概念和理论推向实践的重要环节。在生态城市研究的发展趋势中，规划指标体系的构建成为生态城市规划的关键技术之一（李迅，莫罹，2009），旨在促进转变城市的发展模式，不仅作为描述、评价生态城市的可量度参数集合，同时也是规范引导及管理控制生态城市建设开发时序、发展程度、建设质量的重要参照。

1.3 曹妃甸生态城实践是生态城市研究的积极探索

曹妃甸生态城规划于唐山南部沿海滩涂上，距曹妃甸工业区500hm²，规划至2020年城市建设用地约74.3hm²（曹妃甸新城总体规划（2008～2020年），2009）。规划除了需要解决盐碱地修复、填海造地、生境重塑等一系列基地难题之外，对我国城市化进程中出现的资源破坏、能源高消耗、环境污染、交通拥堵等诸多城市病进行了积极探索，是我国生态城市的前瞻性研究实践之一。

图 1 曹妃甸新城土地使用规划图（资料来源,北京清华城市规划设计研究院曹妃甸新城总体规划（2008～2020年）设计图纸。）

其中，曹妃甸生态城指标体系研究是曹妃甸生态城规划的一个关键核心部分。研究试图通过深入探索生态指标体系在城市规划中的实施应用，制定出一套与规划结合、以管理实施为目的、以指标的预设可控性为原则的生态城市指标体系，从而对曹妃甸生态城规划、设计、建造及运行各阶段的规划建设实践过程进行引导。并结合起步区控制性详细规划设计生态控制指标体系，制定明确的实施政策，以此作为控制性指导原则切实引导生态城的开发建设。

2 曹妃甸生态城指标体系研究基础

曹妃甸生态城指标体系框架的建立，立足于以下方面的基础研究：

第一，对国内外可持续发展、生态城市等不同层面的相关指标及其体系进行整理，归纳指标体系框架设立方法和指标选取原则。

第二，对目前国内生态城市指标体系研究提出思考。

2.1 相关指标体系经验研究

国外对于可持续发展指标体系已有了较成熟全面的研究，范围涉及经济、社会、资源与环境等诸多方面，同时侧重于解决城市发展中的关键问题，是生态城市指标体系研究的重要参考内容。其中城市层面的意大利城区环境可持续性指标（ISTAT）采用了广泛应用于环境指标领域的DPSIR模型，包含三类指标集：第一类是描述环境质量、地域和人口统计数据及压力的城市地区环境状况的指标，第二类是反映地方战略和市政当局采取的环境措施的执行水平的城区环境管理指标，第三类是反映市政当局为改善城区环境而实施的政策策略的城区行动计划指标。该指标体系为研究制定城市层面的系统指标提供了有利参考。

生态城市指标体系经验研究选取欧盟“生态城市计划”中的评价指标体系，北京21世纪城市生态研究院提出的生态规划指标控制体系及黄光宇、陈勇等人提出的生态城市综合指标体系进行相关研究。欧盟“生态城市计划”提出的评价指标体系是国外生态城市评价指标体系的代表之一，包括城市结构、交通、能源与物质流和社会经济议题四方面标准（唐顿，Downton，2009），较全面地体现了此计划对于生态城市的内涵理解，为生态城市指标体系研究及生态城市规划建设实践提供了良好的经验。

2.2 对国内生态城市指标体系研究现状的思考

2.2.1 指标体系应加强对生态城市规划建设内容的引导

目前由国家政府部门或有关研究机构进行的生态城市评价指标体系研究，多为基于生态城市总体规划目标的深化，是生态城市的规划编制依据①，并作为检验准则对阶段性建设后的生态城市进行考核评价。这种“目标—结果”的始末评价指标体系②，虽然理论上对生态城市建设具有一定的约束力，但目前研究仅局限于指标框架编制及选取赋值，并且大多选取经济、环境和社会方面指标，有的指标可测性及可控性较差，难于找到合适的实施管理主体及管理方法进行实施应用③。目前指标体系研究尚缺乏对指标的管理主体——以规划部门为主导的政府职能部门的实施管理操作性进行研究论证。

而对于生态城市规划建设的核心——需要规划职能部门通过规划编制、建设审批等方式进行引导控制的生态规划内容，在目前的指标体系研究中却没有得到较好的体现。指标体系内容并没有完全涵盖城市生态规划中如用地、交通、资源利用等方面的重要内涵，使规划职能部门无法在生态城市的规划建设过程中利用指标体系针对空间实体进行直接实质性的指导和控制，无法起到利用指标体系引导生态城市规划建设的目的。

因此，应通过指标框架及指标选取的科学构建，加强指标体系对生态城市规划建设内容的引导，进一步强化对生态城市规划建设的应用及控制引导力度。

2.2.2 指标体系应强化对生态城市规划建设全过程的控制

目前生态城市指标体系研究多为评价指标体系研究，缺乏指标体系对生态城市规划建设过程的控制引导。容易使生态城市建设出现目标及结果与过程脱节的现象，结果“生态”过程不“生态”，或为了达到结果的“生态”，过程却反“生态”。指标内容基本停留在城市总体规划目标层面，指标构架缺乏与空间实体的衔接，缺乏对城市、街区、地块等不同城市空间尺度进行必要的指标分层设计，系统性指标没有逐级细化为易于操作实施的小尺度控制指标，不利于指标体系的应用操作。同时，指标体系研究没有与生态城市规划建设时序过程进行对应，缺乏与规划编制、规划管理等城市规划建设过程的衔接关系研究，不利于明确指标应用的控制节点、实施操作方法及管理主体。

在指标体系的具体操作应用中，缺乏指标体系的细化解读、指标实施技术导引及指标管理的辅助政策建议等指标体系实施导则的综合配套研究，造成指标应用者及管理者都具有较大盲目性，不利于指标的实施，并容易出现走弯路、事倍功半的现象。

因此，应将其指标体系如何在规划建设全过程中真正起到控制引导作用，并切实便于进行操作应用及实施管理摆在研究首位。

2.2.3 指标体系应符合生态城市客观可实现原则及地方特性

我国生态城市研究起步较晚，发达国家在生态城市领域的研究有许多值得我国借鉴学习的有益经验。为了引入前瞻性的生态规划理念及相关技术，我国近年来也开始了具有一定探索性和实验性的、小区域尺度的生态城市规划与建设实践（如天津生态城、崇明岛生态城、唐山曹妃甸生态城等），同时也有很大数量的传统城市的生态转型实践中进行了生态城市指标体系研究并以此作为规划设计基础。

但由于指标体系是一个涉及城市方方面面的庞大复杂系统，国内尚缺乏较全面深入的研究和统一标准，目前对于指标的选项及取值尚缺乏科学论证基础及实例应用考证，对于单一指标的选项意义，以及如何达到、能否达到指标的取值等问题尚无科学评判概念。指标体系构架的理论性及科学性不足，各生态城市在指标体系设计时出现盲目借鉴或照搬已有指标构架的现象，指标覆盖面过广，尺度过大，使得指标设置多流于表面，控制针对性较弱，没有真正实质性的控制内容及相应管理方式支撑。而指标数量一味地求全求多，指标取值一味地求高，指标内容缺乏实践验证，存在与国内现有技术水平及国情不相符的现象，造成较大的财政负担，违背生态城市的建设初衷，使得指标体系最终留于形式，无法在规划建设中真正发挥作用。

因此，生态城市指标体系设计并非指标数量越多越好，内容越全越好，指标值越高越好。不同生态城市建设具有不同的地理位置、生态环境条件、经济条件等个体特殊性，指标体系间不能简单地进行数量或取值的照搬或比较。指标的构架应通过充分的科学论证，符合客观可实现性及地方特性。

3 曹妃甸生态城指标体系编制研究

曹妃甸生态城指标体系的构架研究基于指标体系的实施及管理，以生态规划角度对生态城市的内涵进行深入解读，力求对生态城的规划建设进行全过程的引导和规范控制。

3.1 指标体系横向框架构建——增加生态城市规划及建设内容

生态城市建设的关键之处就是将生态规划理念在城市规划建设过程中充分得到体现。生态城市指标体系作为生态城市建设的重要引导，包含生态规划方面内容十分必要，通过将城市生态规划理念进行定量及定性的转化描述，体现在指标对生态城市规划建设的过程引导控制中。从城市规划专业角度来看，这部分指标内容甚至比经济、社会方面指标对引导生态城市规划建设更具意义。曹妃甸生态城指标体系创新地提出了以生态城市规划的7部分核心内容为横向分类框架模式，将指标体系分为紧凑城市功能体系、绿色交通体系、绿色能源体系、固废资源循环利用体系、水资源循环利用体系、生态环境与公共空间体系及绿色建筑体系共7大指标系统，较充分地体现了曹妃甸生态城规划建设理念。这些关键性内容中的预设可控部分都将在城市规划建设过程中以指标形式分阶段进行应用控制和实施引导。

3.2 指标体系纵向逐级分解细化——空间维度与时序维度

3.2.1 指标体系的空间载体分类及分层细化

城市空间实体的层级差异性决定了所对应的城市规划内容，指标体系的空间分层细化有助于将生态城市总体规划目标进行纵向逐级分解和实施应用，同时也可直观地理解指标分解细化关系。但并非所有的指标都可与空间实体进行衔接对应，因此曹妃甸生态城指标体系根据空间及非空间载体差异进行了指标分类。无法与空间实体进行对应实施的指标项，即非空间载体部分，如经济、社会方面指标，超过了规划部门的单独控制管理权限，将其归为管理类指标，由规划部门与交通部门、环保部门等其他政府职能部门进行协作应用及管理控制。本指标体系研究的重点是在规划建设中预设可控的指标，即规划类指标，可由规划部门通过在规划建设中的不同阶段，对指标所对应的具体空间实体内容进行引导控制④。

本研究将规划类指标根据城市、街区、地块3个城市空间层次尺度的不同规划内容，分为系统、街区和地块3个层面指标。系统层面指标是生态城市总体规划目标的直接体现，主要控制城市性质、规模、结构、用地、交通、生态循环等城市宏观系统内容。街区层面指标是将总体规划中的生态理念与系统层面指标的进一步空间细化，对街区尺度的细化土地利用、细化交通组织等中观街区城市功能内容进行控制。地块层面指标对应建筑单体设计、建筑环境、建筑节能、生态技术运用、运行管理等微观建筑及场地控制内容，对地块开发及单体建筑建设的生态技术应用进行具体引导。

图 2 生态指标体系构架研究思路示意图

3.2.2 指标体系的应用落实与规划建设时序对应分析

将指标体系与规划建设时序中的4个关键控制阶段进行对应分析，从而明确指标的实施控制节点及控制主体，对应不同阶段的指标实施手段进行管理。

规划设计阶段指标在规划设计方案阶段应用⑤，通过规划设计方案进行控制。地块开发设计阶段指标在建筑及场地设计方案阶段应用，通过审批进行控制。建设阶段指标在建筑材料的使用及建造过程阶段应用，主要通过项目建设的管理政策及经济辅助政策的成本评估考核手段进行引导。运行阶段指标引导运行阶段的生活使用模式及建筑设备的运用等后续使用内容，包括如使用效率及利用率等在规划设计阶段以规划目标提出、但在运行使用阶段才能进行审查检验的指标⑥，通过项目使用管理政策及经济辅助政策等奖惩机制进行调控。

3.3 结合控规深化形成生态控制指标体系

根据曹妃甸生态城目前的规划编制进展，从指标的规划建设时序对应分类中，规划设计阶段指标已在总体规划和控制性详细规划（下简称“控规”）方案中进行应用实施，对应空间上控制的是系统层面和街区层面，其中涉及专项规划深化内容的指标则在运行阶段进行指标值检验。而对应地块开发、建设及运行三个阶段的地块层面指标则与控规进行结合，形成生态控制指标。并参照控规中对应不同用地性质分类，制定容积率、绿化率等传统地块控制指标进行开发控制的实施方式，将其与各用地进行对应分析，根据不同用地的特殊性及差异性进行指标具体设定及科学取值，形成与控规传统指标具有同等控制效力的生态控制指标体系，作为地块规划设计依据对地块开发建设进行生态引导控制。

3.4 生态控制指标体系实施研究

生态指标体系的实施管理应明确具体操作主体，同时与规划建设时序对应，明确控制节点和控制内容。对于生态控制指标体系的实施研究包括两部分内容，一是以规划部门为主的政府职能部门作为指标管理控制主体的实施管理办法研究，二是由政府职能部门、企业及公众组成的指标执行操作主体的技术引导研究。

对于生态控制指标体系的实施管理办法，规划部门在开发建设实施过程中，可将生态控制指标体系结合到法定控规环节中，具体落实到土地出让（规划设计条件）、单体或单项设计审查、建设用地许可、建设工程许可及验收各环节中。选址意见书阶段，为开发单位提供增加生态控制内容的新控规图则；用地规划许可证阶段及建设工程许可证阶段，要求指标操作主体形成相应的生态控制指标体系实施报告，并进行审核；竣工验收阶段，审核生态控制指标体系控制内容，对竣工项目进行系统生态评估。应设立相关机构建立生态指标体系规划监督管理机制，负责通过行政管理、建设控制、政策引导等行政手段对指标体系的落实进行监督管理。

对于生态控制指标体系的技术引导研究，是规范指导指标管理主体及操作主体进行指标解读及应用的关键，提供生态技术集成支撑，提出相应技术导引及管理对策，对实现指标的技术方法、管理政策、经济辅助政策及舆论宣传政策给出相应的建议引导。

4 曹妃甸生态城指标体系研究实践反思

曹妃甸生态城指标体系研究仍处于前期探索阶段，本文总结了阶段性的创新研究实践思考及编制实施思路，但由于研究深度尚不足，思考还不成熟，指标体系各方面研究仍存在较大的调整改进空间。文章对上述曹妃甸生态城指标体系的阶段性研究成果进行了问题反思，以促进下一步的研究及修改完善。

4.1 指标体系构架需进一步依托深入理论研究进行调整

初步研究中为了将生态城市内涵更多更全地涵盖入指标体系中，构架了紧凑城市功能系统等7个系统141项指标，指标横向系统分类方式的技术逻辑性不够，且指标数目仍较庞大，不利于具体实施操作，还需进一步借鉴指标体系构架理论进行系统梳理，简化精炼指标数量。同时，应对照指标体系可控性的三方面内涵⑦，从规划部门的管理操作角度看，针对预设可控环节实现从规划设计阶段到建设开发阶段的指标控制，而指标体系中设定的管理类指标可控性仍较差，在指标的纵向分类中对于规划类及管理类的分类方式需进一步调整，指标体系应考虑仅保留规划可控类指标进行深入研究。

4.2 指标项选取需进一步通过科学分析精简提炼

在理论研究过程中，采用模糊德尔菲法对个阶段不同的指标进行筛选和增补，并返回重新校验，最终确定指标体系的设想成果内容。但对指标项选取的科学论证尚不够深入，需要进一步通过指标模拟分析，得出能源供应、水资源系统、固废资源系统等各专项指标的科学排序，明确各指标的控制力度及影响因素，提炼出关键指标。并从规划技术逻辑入手，实现指标选取的可测性、可操作性、可分级性及经济上的可行性。同时需要进一步参考中国既有可用的指标体系，借鉴其指标选取及操作优势，将各项指标体系中的可用部分建立起逻辑关系，与已有的指标进行对应，避免在指标研究中创造出与实践脱节的全新指标体系。

图3 生态指标体系实施研究思路示意图

4.3 指标取值需进一步进行技术及经济可行性核算

初步研究中的指标取值是由多名专项规划人员进行核算而定，但由于估算时较为理想化，部分指标值存在偏高的问题，在实际操作实施中可能存在一定困难，因此需要进一步进行指标取值的技术可行性及经济可行性双向反复审核，并根据不同建设阶段进行指标值的阶段实现性考虑，最终确定可实施控制且切实可实现的科学指标值。

4.4 指标实施研究需进一步在规划管理操作中检验修订

在指标体系的初步实施研究中，对于规划职能部门的实际操作细节还未深入考虑，仍存在很大的完善深化空间。试图通过一个指标实现全过程控制的想法是不可行的，需要通过一系列的财政补贴政策等微观操作过程进行配套补充，指标体系仍需在指标管理实施的实践过程中进一步检验及反复修订，以切实适合于城市规划管理及实施体系。

同时，在指标体系实施引导上，需进一步完善指标细化解读，完成一套指标使用手册，分别提供给决策层、市民、开发者和建设单位使用，对规划建设及使用过程进行生态引导，拓展指标的引导作用。

5 展望

目前完整的指标体系还在研究阶段，本文通过曹妃甸生态城指标体系初步研究实践探索及反思，奠定了生态城市指标体系研究基础，在进一步的理论及实践研究中仍有大量的科学研究背景知识及研究工作需要补充及完成。笔者期望能够通过对生态城市指标体系的深入研究，真正落实生态的若干内容，推进生态城市实践。

注释

①在国家环境保护总局2004年颁布的《生态县、生态市建设规划编制大纲（试行）》中，明确“《生态县、生态市、生态省建设指标（试行）》（环发〔2003〕91号）应作为生态县、生态市建设的规划编制依据”。

②在国家环境保护总局2003年颁布的《生态县、生态市、生态省建设指标（试行）》及2008年颁布的《生态县、生态市、生态省建设指标（修订稿）》中，均对生态市（含地级行政区）的建设指标进行了描述：“这是国家环保总局对于“生态市”称号的主要评定检验标准，以统一的定量或定性指标为依据，对建设成果进行审核评判。”

③例如目前较多指标体系研究中所选取的人均期望寿命、万人具高等学历人数、人均保险费、环保投资占GDP比重、职工年人均可支配收入、男性人口比例、移动电话普及率、社会保障覆盖率等指标。

④例如在控制公共设施及交通设施配比服务性这两个重要内容上，较多现有指标研究采用“享有良好公共设施服务的居民比例”及“享有便捷交通的居民比例”这一指标，指标控制主体内容与城市空间实体脱节，不利于实施管理操作。应将指标控制内容与空间实体结合，体现为“公共服务设施的步行可达半径”及“路网密度”指标，对空间距离进行定量控制，并对不同性质、规模、层次的公共服务设施及道路路网进行步行可达半径及密度的进一步细分，则规划职能部门即可通过对不同空间尺度的管理控制，强化指标的控制力度与实施意义。

⑤例如公共设施可达性、土地混合度、人均绿地面积等指标。

⑥例如人均垃圾产生量、能源消耗量、交通分担率等指标。

⑦一是预设可控，通过设计策略的选择达到预期控制效果，即规划技术的运用；二是过程可控，通过运行阶段的监控达到控制效果；三是结果可控，通过综合技术的运用产生控制效应，一般在建筑单项中实现。

[1]Downton P.Ecopolis: Architecture and Cities for a Changing Climate [M].Springer Netherlands, 2009:194-195.

[2]国家环境保护总局.生态县、生态市建设规划编制大纲（试行）(环办〔2004〕109 号),2004.

[3]国家环境保护总局.生态县、生态市、生态省建设指标（修订稿）（环发〔2007〕195号）,2007.

[4]鞠美庭,王勇,孟伟庆,何迎等编著.生态城市建设的理论与实践[M].北京:化学工业出版社,2007.

[5]孔江.城市建设评价指标体系与方法研究[D].昆明理工大学,2002:3-4.

[6]李迅，莫罹.2008年低碳生态城市的理念与方法探索.中国城市规划发展报告2008-2009[M].北京:中国建筑工业出版社,2009:85.

[7]李强.城市生态规划指标体系研究——以河南省商丘市为例[D].天津大学.2004:9-10, 22.

[8]吴志强,车乐.2010上海“生态世博”控制引导指标体系研究.生态城市的空间艺术——2006生态城市规划国际研讨会论文集[C].上海:上海音乐学院出版社,2006.

[9]杨保军,董珂.2008年生态城市规划实践.中国城市规划发展报告2008-2009[M].北京:中国建筑工业出版社,2009:90.