排放权交易制度建设论纲

□/李伟

排放权交易制度建设论纲

□/李伟

环境污染和破坏威胁生态平衡，是当今人类面临的最严重问题之一。面对发展与环境问题，推进节能减排工作，是各级政府亟需研究解决的重要课题。建立法律制度，运用法律手段，积极培育、发展排放权交易市场，不失为一种行之有效的抉择。

一、排放监管

（一）合法性

《中华人民共和国大气污染防治法》第15条第2款规定：“大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。”据此，政府处于节能减排监管地位，具有制定污染物排放标准，核定生产经营单位排放指标，强制征收排污费等行政权力和责任。

（二）必要性

我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的1/4，到2030年将成为世界上严重缺水的国家；石油、天然气人均占有储量只有世界平均水平的11%和4.5%，45种矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半；人均耕地面积不足1.5亩，不到世界平均水平的1/2。而我国能源利用效率比国际先进水平约低10个百分点，单位GDP能耗是世界平均水平的3倍左右；主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，土壤污染面积扩大，水土流失严重，生态环境总体恶化的趋势十分严峻，节能减排任务十分繁重。

（三）科学性

研究解决污染物排放控制在多大范围内是符合可持续发展要求的，就必须确定区域排污总量控制指标和每个生产经营单位的污染物排放指标。根据环境的质量和功能状况、主要污染物种类、环境容量与自净能力、生态系统承受能力等综合因素，确定各类污染物排放指标，依据应当包括我国《大气污染物综合排放标准》、《污水排放标准》、《社会生活环境噪声排放标准》等一系列污染物排放国家标准，以及国家确定的特定时期单位国内生产总值能耗降低指标、主要污染物排放总量减少指标。

各地现行做法是根据本辖区的环境功能区划和环境质量状况及容量，科学合理地安排各区域的重点污染物排放总量控制指标，并按照公开、公平、公正的原则，分配到各排污单位。分配给排污单位的排污总量控制指标不得高于正常作业条件下按达标排放计算的排放量。对于环境质量超标的地区，严格控制相关污染物的排放，并逐年削减排放量。各级环境保护行政主管部门发放《排放污染物许可证》和《临时排放污染物许可证》所允许排放的重点污染物合计量，不得超过政府批准的控制指标，并应预留适量指标以满足当地经济和城市发展的需要。

（四）差异性

受制于排污单位的生产经营状况，如生产经营规模或结构调整、市场供需变化、环保设施设备研发运行等诸多因素，排污单位污染物现实排放与行政机关核定的排放指标之间总会存在一些差异。排放指标不够用，或者排放指标有节余的情况不可避免，客观上需要对排放指标进行调整。

（五）惩戒性

根据我国《环境保护法》第28条、《大气污染防治法》第48条、《水污染防治法》第74条、《刑法》第338条等规定，对环境违法者的行政惩戒一般是罚款，责令停业、限期整改，责令关闭等；情节严重，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，依法追究刑事责任。

需要注意的是：在超排违法行为与环境犯罪行为之间存在一个空间，如适用罚款的行政处罚时，“罚过相当”的罚款，成为超标排污的“对价”，实质上出现了“掏钱买超排”的现象。这说明，超排者在行政许可的排放权之外，还存在一个行政管理上的“允许度”，这个“允许度”就是本地区排污总量控制的限度，或者说就是行政违法与刑事犯罪行为的“分界”。那么在本地区排污总量控制限度范围内，亦在不构成环境犯罪的前提下，实行平等主体之间的排放权交易，在法律制度和行政实践上应当是允许的。

二、排放权交易

（一）必要性与可行性

排放指标的客观差异性特征表明政府核定的排放指标不可能完全符合生产经营单位的实际。生产经营单位作为排污治污主体，若处于被动地位，只有管制没有激励，只追求不超过政府规定的排放标准和指标限制，就会缺乏进一步治污减排的积极性。这是行政管制的弊端。

引入市场调控手段推行排放权交易制度，对生产经营单位的激励在于排污权的卖出方必须积极节能减排而使核定的排放指标剩余，通过出让剩余排放指标获得经济回报。这实质上是市场对生产经营单位环保行为的补偿。买方若需要新增排放权，不得不付出经济代价，支出的费用实质上是治理环境污染的代价。

建立排放权交易制度的意义在于它可使生产经营单位增强治污的主动性，使行政强制行为与市场行为共同发生作用，超排治理也从政府向生产经营单位征收排污费转变为与市场排放权交易共同发生作用。这种交易总量没有超出政府核定的区域排放总量。因此，建立排放权交易制度不失为实行区域排污总量控制的有效手段。

（二）排放指标的双重性

排污许可是一种公共权力，而排放权具备用益物权的属性。排放指标从政府下达排污单位之始就具有了减排义务与排放权利的双重属性，即权利与义务的统一。对生产经营单位而言，排放指标的核定即是按照节能减排要求做出的规范，作为责任主体必须严格遵守；同时，在国家标准和排放指标限额内排污，即排放权，应当被视为生产经营单位合法的生产经营权。

（三）排放权交易的现状

排放权交易最早起源于美国。美国经济学家戴尔斯1968年最先提出了排污权交易的理论。面对二氧化硫污染日益严重的现实，美国联邦环保局为解决新建企业发展经济与环保之间的矛盾，提出了排污权交易的设想，引入了“排放减少信用”这一概念，并从1977年开始制定了一系列政策法规，允许不同工厂之间转让和交换排污削减量，为企业针对如何进行费用最小的污染削减提供了新的选择。而后德国、英国、澳大利亚等国家相继进行了排污权交易的实践。

我国自1991年起，原国家环保总局在16个城市进行了“大气污染物排放许可证制度”试点。1994年起，在其中6个城市(包头、太原、贵阳、柳州、平顶山、开远)进行了大气污染物排放权交易试点。2002年3月，原国家环保总局组织实施“推动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易的研究项目”示范工作，在山东、山西、江苏、河南、上海、天津和柳州等7个省、市开展二氧化硫排放总量控制及排放权交易试点工作。目前，排放权交易在我国已经逐步推开，中西部地区陕西、重庆也已开始进行排放权交易的试点工作。

三、建立排放权交易制度需要完善的措施

（一）实行排放指标初次有偿配置

在我国，环境对污染容纳能力的有限性、总量控制任务的艰巨性和污染源的复杂多样性，使得排污指标十分紧缺。所以，在排放权市场交易之前，政府应当采取污染控制总量指标初次分配的有偿化措施，以充分体现污染者付费原则及排放权的用益物权属性。在此基础上，建立排放权交易市场，实现排放权的市场化再分配，使得因采取有效节能减排措施而剩余的排放指标通过交易获利成为可能，以此激励生产经营单位加大环保投入，增强减排动力，从而实现区域排污总量控制目标。

（二）科学合理地确定排放总量控制目标

区域排污总量控制目标是制定生产经营单位排放权分配额度的基础。从环境理论上看，排污总量要依据区域环境容量、污染物排放现状，并结合政府确定的污染物排放总量控制目标、削减指标和经济社会发展计划等因素综合考虑，科学规定污染物排放总量及各生产经营单位的排放量。

（三）建立排放登记和交易主体资格审查机制

我国已全面实现了排污申报登记制度。按照总量控制计划的设计，所有的排污指标持有者都应当提交一份年度报告，详细、准确地报告其排污指标的变化情况，如哪些指标用于交易、哪些指标留待自用、哪些指标是新增（受让）的等等。

环保部门要加强对排放权交易双方主体资格的认定。对受让者的最低限制是，治污技术和设备达到法定条件，并且受让的排放指标必须符合当地环境容量要求。不能达到这些要求的，没有交易资格，其排放权交易行为和结果应当确定为无效。

（四）加强排放监测系统建设

目前我国对污染物及其排放监控还做不到及时、准确、到位。环境监测要为排放权交易提供公正、科学的数据，需要加大硬件投入和人才引进的力度。

完善监控系统是保障排放权交易公平、公正进行和控制环境质量的关键。要采用先进监测技术，开发自动监测系统，精确计算生产经营单位所用排放指标及其通过治理自身污染获取的盈余量。要加强对污染源的监控，建立科学、准确的信息系统。要建立以计算机网络为平台的排放跟踪系统、审核调整系统等，使政府及环保部门及时掌握生产经营单位的排污状况和排放权交易情况。

（五）建立具有高度公信力的排放权交易平台

从2007年开始，我国许多地方纷纷建立起排放权交易平台。这其中有环保部门授权成立的交易所，如浙江省嘉兴市建立的国内首家排污权交易机构——排污指标储备交易中心；有经当地政府批准由产权交易机构建立的交易场所，如上海环境能源交易所、北京环境交易所；还有经当地政府批准合作成立的交易所，如中国石油集团资产管理公司、天津产权交易中心、美国芝加哥气候交易所共同设立的天津排放权交易所等。

由政府设立的产权交易机构，职能作用日益突出，已成为国有产权、非国有产权交易的重要平台，具有信息网络对称、服务体系健全、交易程序规范、竞价机制科学、电子系统先进、交易成本低廉的优势，完全具备了开展排放权交易业务的条件。有政府公信力作为保障的排放权交易平台，一方面可以确保市场交易的效率，另一方面也有利于对节能减排工作的监管。坚持依托政府设立的产权交易机构，整合、规范各地、各类产权交易机构，坚持统一、规范、高效和公开、公平、公正的交易原则，完善相应的交易规则，是建立排放权交易制度的重要基础保障和前提条件。

（作者为新疆维吾尔自治区政府法制办公室副主任，自治区专家顾问委员会委员，自治区党校、行政学院客座教授，新疆大学法律硕士研究生导师）