公益性回归：事业单位绩效工资改革的根本动力

中国劳动关系学院 闻效仪

公益性回归：事业单位绩效工资改革的根本动力

中国劳动关系学院 闻效仪

继国有企业改革、政府机构改革后，事业单位改革成为第三个国家进行深度结构调整的对象，而国务院推行的事业单位绩效工资改革就是其中的关键环节。脱胎于计划经济时期的事业单位作为我国特有的一类组织形态，经过多年的发展，已经成为拥有130万个单位、近3000万人的社会第二大类组织。然而也正是其规模的不断扩大、人员的不断增多、社会问题的不断产生才形成了国家对其改革的紧迫性。虽然事业单位是对非政府机关、企业组织、群众团体的社会服务型事业组织的一种约定俗成的名称，但其究竟是什么性质，其存在于社会上的根本理由以及所应该发挥的社会功能，却在相当一段时间内没有被关注和讨论，从而使事业单位的定位发生严重偏离，造成不良的社会影响和后果，损害了政府形象和权威。此次的事业单位绩效工资改革正是事业单位公益性定位的重新回归。

■ 公益性服务与事业单位的产生

“事业单位”的提法首次产生于1955年第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》。虽然产生伊始并没有专门对事业单位的性质和边界进行法律定位，然而由于国家需要控制事业单位编制并负责财政供给，因此这个时期国家有关讨论事业单位编制的文件是可以看到对事业单位的性质描述的。如“为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位”（《国务院关于编制管理的暂行办法》，1963）；“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制”（《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的试行办法》，1984）。直到1998年，国务院专门颁布《事业单位登记管理暂行条例》（2004年修改）对事业单位进行了界定：本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

从以上历程我们可以看出，第一，事业单位的活动主要集中在教育、科技、文化、卫生等公共领域，而这些领域与国民福祉紧密相关，承载了民众生来理应享受的基本公民权力，也是判断政府是否“为人民”的重要参考；第二，事业单位的开办是利用国有资产进行的，而国有资产来源于全体国民的授权和投入，它的使用和收益也理应全民分享，这种分享以公益性为表现特征；第三，从“不以国家积累资金为直接目的”到“为了社会公益目的”，国家对事业单位的公共性在不断诠释和不断强化，“公益性”成为国家和社会对于事业单位定位的要求和期待，并从本质上排除事业单位“营利性”的可能。

■ 事业单位公共品供给不足和逐利性的产生

上世纪末，中国政府启动最大规模的国企改革和政府机构瘦身运动，大量被精简的人员急需出口。与此同时，国家对事业编制控制较松，成立事业单位也相对容易，事业单位在财政拨款、财政补助、税收、土地使用等方面可以享受国家支持和优惠，从政府部门和国企出来的领导干部也就成为事业单位膨胀发育的发起者。由此，事业单位成为国家公共部门改革的“蓄水池”，国有企业改革时大量的人员分流到了事业单位，政府机构改革时又有很多人挤进了事业单位，而大学生分配、军转干部分配时，也多往事业单位里塞——事业单位成了各路人员最好的“出口”，并形成只要公共部门精简，事业单位就膨胀的怪圈。

显然，不受限制发展的事业单位规模也日益成为国家的沉重包袱，事业单位改革也顺势启动，其中最主要的线索就是事业单位财政管理体制从改革开放前的政府供给主体按照计划机制配置资源,演变为改革开放以后政府供给为主,各种社会力量参与的格局,市场力量开始在事业单位资源配置中发挥作用。1996年中央机构编制委员会出台的《关于事业单位机构改革若干问题的意见》明确表示：“事业单位改革遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向。”1998年全国人大九届一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的说明》将上述改革方向和原则具体化为：“除教育单位和极少数需要财政拨款的以外，其他事业单位每年减少财政拨款1/3，争取三年基本达到自负盈亏”。总之，当时的事业单位改革是围绕减少国家财政投入，扩大经营管理自主权，引入市场竞争机制，增强事业单位自身活力而展开的。

随后，国家对事业单位的财政投入迅速减少。以公共卫生为例，1998年国家卫生服务调查的统计数据显示，国家对卫生防疫部门和妇幼保健机构的财政拨款不足计划的50%，中央政府仅占卫生预算支出的2%，其他均为地方政府支出。由于国家投入的减少，事业单位一方面需要继续担负公共品供给的责任，另一方面必须想尽各种方法和手段来筹措资金，从而保住自身的生存。自负盈亏的压力促使事业单位的当政者只能利用其体制内人脉资源和事业单位计划垄断的特征，被迫进行各种形式的“创收”，如租地皮、卖书号、卖版面、多收费、乱收费、高收费等等，创收任务成为事业单位内部堂而皇之的绩效管理目标。在这一过程中，事业单位的属性已经慢慢地从公益性向逐利性转变，服务的对象从“人人有份”的老百姓已然变成“竞价高者得”的权贵阶层。

然而事业单位所提供的公共产品天然不具备可替代性，也就是老百姓在购买其产品时没有其它可以选择的余地，这些领域关乎老百姓的基本生活，而事业单位逐利性的行为则明显造成公共品生产成本向企业和居民转嫁，或者说国家财政投入的减少，最终都是通过加大居民负担来弥补的。仍以医疗卫生领域为例，1996—2003年间，我国卫生总费用共计增长3726.9亿元，其中，政府公共卫生仅增长656亿元，对总增长贡献率仅为17.6%，社会卫生支出增长了944.1亿元，贡献率为25.3%，个人卫生支出增长了2126.9亿元，贡献率为57.1%。可见我国卫生总费用的增长，是通过政府支出降低，个人被迫提高卫生支出来实现的。对应着国家对事业单位财政投入的越来越少，事业单位承担的基本公共服务供给的范围越来越小，居民承受的负担也越来越重。“看病难、上学难、住房难”被民众喻为“新三座大山”，就是表达了一种对事业单位过度市场化背景下的强烈不满情绪。这种情绪既是对社会分层、贫富差距的谴责，更是对政府应当承担更多“民生”责任的呼唤。

■ 回归公益的系列改革手段

在本世纪初，频发的社会冲突事件和由此造成的广泛社会影响，使党和政府感受到了来自社会底层日益加剧的不满，社会冲突的成因与防范机制成为决策者制定社会政策的重要组成部分，对事业单位的改革也成为当下“民生”政策的重要组成部分。国民经济连续多年的快速发展为政府进行体制改革积累了充足财力，其结果就是对事业单位的投入会有“全额性”的变化，根本目的就是让事业单位重新回归公益性定位。

改革之始就以公益性标准对各种类型的事业单位进行了划分，将事业单位分为承担行政职能的、从事生产经营活动的和从事公益服务三个类型。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，通过调整、剥离、转移等方式，对不同类别事业单位实施不同的改革。前两种类型分别向政府职能和企业制度转化，事业单位开始慢慢露出其本来“面貌”。

在经历“先剥离后认定”的事业单位归类后，定岗定编随即展开。定岗定编工作是事业单位人事管理由身份管理向岗位管理的具体工具，是事业单位人员聘用制度的配套产物。它的核心就是将事业单位岗位划分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三种类别，每种类别分成不同的等级，国家对各类岗位实施岗位总量、结构比例和最高等级控制。操作过程就是按照编制部门核定的事业单位编制结构比例，规范事业单位岗位类别，逐步消化、调整超岗位结构比例人员，最终达到规定的岗位结构比例。

同时，严查“小金库”。“小金库”是事业单位逐利性的产物，由于对预算外资金和自筹资金缺乏制度的约束和监督，各种“小金库”在各类各级事业单位普遍存在，乱发津贴和补贴等事态愈发严重。这不仅导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，削弱政府宏观调控能力，而且诱发和滋生一系列腐败问题，造成恶劣的社会影响。“小金库”的铲除，也从根本上铲除了事业单位的逐利性，表明了政府对事业单位规范管理的坚决态度，事业单位也只能无条件执行“大金库”（政府）的政策，而其在政府的视野中本来就是“不以盈利为目的”的。

最后，事业单位将成为政府公共政策供给的重要力量，政府对事业单位的管理架构初步形成。这其中，对事业单位的激励和约束成为关键，也将关乎事业单位对政府政策的执行力，而这个管理杠杆就是绩效工资。绩效工资首先涉及到事业单位的绩效问题。事业单位的绩效高低将决定国家财政投入的多少，而这又决定了事业单位内部员工的收入水平。2006年出台的事业单位工作人员收入分配改革方案明确了事业单位建立以岗位工资、薪级工资、绩效工资和津补贴为薪酬结构的新制度。两年多来，事业单位已经普遍实行了岗位工资和薪级工资，而绩效工资一直延迟未动。如今，事业单位分类、财政拨款体制调整和资金筹措、岗位设置等已大体完成，绩效工资改革的条件已趋成熟，国家可以通过绩效工资更好地调控和管理事业单位，接下来的事情就是政府如何在公益性的原则下为事业单位设定具体的绩效指标。

■ 绩效工资改革是对政府的考验

绩效指标的制定过程首先围绕本单位公益性服务选择确定单位层级的绩效指标，然后再把这些指标分解到各个部门，各个部门再根据本部门的具体业务和具体情况，将这些指标分解到各个岗位和职工。这个过程很清晰，但难点在于如何为不同性质和不同类型的事业单位设定不同的绩效指标，它考验的是政府的管理体制和管理水平。

首先，政府面对的并不是标准统一、格式清晰的事业单位，所以对其绩效管理必须根据不同的事业单位定位，行业特点、发展阶段、组织规模的差异采取分层分类的考核方式。考核指标、考核侧重点和考核方式必须反映事业单位本身的特点和现实，必须支持其未来的发展，而不能“一刀切”。在事业单位之间岗位工资和薪级工资统一的前提下，这一点是合理拉开事业单位薪酬差距，提高事业单位人员积极性的关键。

其次，不同于国资委和央属企业之间的管理体制，“一对多”的国资委可以完全掌控央属企业的绩效发展。而我国事业单位在长年实施“挂靠制”的发展过程中，客观上形成“多对多”的事业单位管理现状，分属于不同的“婆婆”管理之下，没有一个统一的集中管理机构。如果实施绩效管理，如何平衡不同政府部门机构的利益，协调不同管理部门行为，客观评估事业单位绩效结果，这些都是政府必须深度思考的问题。

最后，一些技术问题也会在一定程度上形成难点，比如一些类型的事业单位绩效不太可能用量化绩效指标来衡量，但指标如果过于定性，就有可能使考核流于形式；同时，绩效不仅仅只是对结果的衡量，还要对过程进行控制和对行为进行导向，而这势必又要投入巨大的精力和资源；绩效评估只依据当期表现是否合适，如何处理不同事业单位资源禀赋差异的问题；如何合理控制事业单位内部薪酬差距等等。

毫无疑问，事业单位绩效工资改革是一个巨大的涉及方方面面利益的系统工程，形成考验的同时也很可能会促成政府职能和管理体制的深度转变，进而使事业单位的公益性彻底回归，使之更好地执行民生政策。我们期待某一天，医生的考核标准变成“病患者人均就医费用下降”、“治愈率”、“病人满意度”；“开胸验肺”事件、食品安全事件、“钓鱼”执法事件、各种乱收费事件越来越少；和谐社会不再只是口号，而能真正深入人心，变成一种习惯。

希望这一天快点到来。