政府政策责任视角下的企业年金制度建设

● 赵霞 王灿

政府政策责任视角下的企业年金制度建设

● 赵霞 王灿

本文认为，在企业年金构建过程中政府应承担制度供给主体的责任。为改变我国企业年金发展迟缓的现状，政府应在法律建设和监管等方面积极作为。

企业年金 制度供给 政府政策

我国上世纪90年代初开始引入企业年金制度，因种种原因发展缓慢。据统计,截至2008年底，我国建立企业年金的覆盖人数1038万人，仅占参加基本养老保险2.2亿人的4.6%，资产不到GDP的0.6%。发达国家60%以上的企业设计了企业年金计划，其中美国企业年金对劳动力的覆盖率达到57%，英国达到60%，德国达到65%，法国达到80%。造成这种状况的原因之一就是政府政策责任的缺位。

一、企业年金制度的发展历程

我国发展企业年金的历程经过了先期导入、中期试点和逐步规范阶段。

第一阶段为先期导入阶段（1991-2000年）。1991年，国务院发布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》中首次提出鼓励企业实行补充养老保险的政策；1994年，国家在新颁布的《劳动法》关于“国家鼓励用人单位根据本单位实际情况为劳动者建立补充保险”的规定中又为建立企业年金制度提供了法律依据；1995年末，劳动部出台《关于建立企业补充养老保险制度的意见》，对企业补充养老保险的具体实施办法以及经办机构等具体政策做出了规范；在1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中界定了企业补充养老保险在社会保障体系中的重要地位。

第二阶段为中期试点阶段（2000-2003年）。2000年，出台的《关于完善城镇社会保障体系试点方案》，将企业补充养老保险更名为企业年金，提倡企业建立企业年金制度，一些行业和地区逐渐成为企业年金制度的试点单位和地区。2001年，《国务院关于同意<辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案>的批复》明确了企业实行企业年金制度的条件。

第三阶段为逐步规范阶段（2004年至今）。2004年5月1日年实施的《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》（下文简称《办法》），使我国的企业年金制度有了较为统一的运作规范。同年8月，劳动保障部公布了《企业年金管理指引》，确定了年金制度市场化运作的原则。同年11月，《关于企业年金基金证券投资有关问题的通知》和《企业年金基金证券投资登记结算业务指南》为企业年金入市奠定了重要的制度基础。2005年，劳动保障部相继出台了《企业年金管理运营机构资格认定暂行办法》、《企业年金账户管理信息系统试行标准》等，基本规范了企业年金的开户流程、运作流程、受托人规定等细则。2007年9月国务院国资委下发了《关于中央企业试行企业年金制度有关问题的通知》，对于企业年金缴费的额度、公平问题进行了初步规范。2009年6月发布了《关于补充保险有关企业所得税问题的通知》，规定企业年金企业缴费部分可按不超过职工工资总额5%的标准在企业所得税前扣除，并可追溯自2008年1月1日起执行。2009年12月，国家税务总局发出《关于企业年金个人所得税征收管理有关问题的通知》（下称《通知》），明确了企业年金个人所得税征收管理的相关问题。

从我国企业年金制度的发展历程可以看出，政府公布的政策法规是推动其发展重要因素。其主要表现，一是成为制度供给的主体。各个相关的主管部门相继出台了近20个政策法规，较为充分地履行了制度供给主体的职责。二是提供了监督管理的基本依据。政府颁布的《办法》中规定要对企业年金进行监管，对相关的违法现象要加以惩处，这为企业年金的健康运营提供了基本的监督保障。三是初步构建了税收优惠体系。围绕企业年金的税收优惠政策影响着企业举办企业年金计划的积极性和参与度。郑秉文（2010）认为，《通知》不仅结束了过去税收政策执行无据和模糊状态，还首次规定的将企业缴费计入个人账户的部分单独计税的方法，并明确了个人缴费征收所得税。

二、政府履行企业年金政策责任存在的问题

1.具体监管政策缺位

尽管我国颁布的《办法》中对企业年金的监管制度和进行了规定，但是大多比较笼统、模糊，特别是没有明确规定具体的监管机构、监管渎职问责制、监管方式、信息公开制度等，造成一些违法现象得不到及时控制。首先是在收入分配机制上的不合理和不完善，导致收入偏低劳动者没有能力投资企业年金。其次，没有明确专门的企业年金管理监管机构，相关机构对其职责与监督责任模糊不清，出现问题难以问责。再次，缺乏公民参与，没有形成内外一体的监督机制，社会监督不力，监督渠道单一而不透明。最后，没有建立基于地方政府和中央联合的年金信息管理网络，关于投资人的权益、投资基金的保值增值、投资报表、企业运营状况、投资项目的盈利状况无处查询。

2.法规政策少位

我国企业年金制度还缺乏完善的法规政策支撑体系，导致制度运行缺乏管理依据。虽然我国已经出台了近20个相关的配套法规，但相关企业年金的法规却只有劳动和社会保障部颁布的《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》，但因颁布主体不具有立法资格，所以这两个办法的法律效力也比较有限。此外，类似《企业年金法》、《投资基金法》等对企业年金的建立、运行都至关重要的法规却还“待字闺中”。同时，《人才社会保险跨地区转移制度》等一些配套法规的缺失，也导致了企业年金实际运行当中的无“法”可依。

3.税优政策不到位

虽然我国在《通知》中从税收优惠层面上对企业年金表示鼓励与支持，但在具体操作层面存在一系列问题。首先是企业年金税收优惠限额偏低。对比企业年金较成熟的工业化国家如加拿大的18%、法国的22%限额，5%的税收优惠明显较低，甚至低于部分省市现行标准，难以真正起到激励作用。其次，税收优惠环节单一。《通知》中明确了个人缴费环节征税，有关投资与发放环节的税收优惠问题没有明确的规定。最后，对低收入群体激励性不足，对违法企业的惩罚措施也不明确。

4.舆论引导错位

政府对企业年金的宣传和舆论引导的力度不够，并没有把劳动者的报酬看成是包括工资、福利、社会保险等在内的完整的体系，也没有树立相应的年金构建标杆企业，导致企业实施企业年金制度乏力。

5.专业人才空位

人才是企业年金顺利运行的关键保障。企业年金计划的时间跨度长、涉及面广、敏感度高，要保障计划的有效运营，就必须尽快提升企业年金计划管理人员的专业水平。到目前为止，我国还没有相关的专业人才引进优惠政策。企业年金专业人才的缺失，以及从业人员专业素养的不足成为了影响制度进一步发展的重要原因之一。

三、完善政府企业年金的政策责任

政策法规所提供的机制或环境是企业年金制度建立和发展的关键。在目前我国企业年金制度仍较为稚嫩的情况下，制度和政策的完善应成为首要考虑的工作。图1描述了政府政策责任的维度和方面，税收优惠到位、法规补位、监管到位是推动年金制度完善的动力源。表1比较了我国同美国、英国、德国、日本等国家的企业年金制度差异，可以完善我国的企业年金制度提供方法参考。

1.引导正位

第一，通过宣传教育，加大惩处力度，提高企业与员工的认同感和参与度。政府应该要求企业构建包括工资、福利、社会保险三位一体的报酬体系，并在企业和员工中深入地宣传、教育和普及，使企业和员工真正认识到企业年金的益处。同时，保障企业年金运营规则的公平、公正、公开，加大企业年金的审计工作，密切关注基金运营方向，严厉打击违法违规行为，对故意拒缴、欠缴社保金的企业加大惩罚力度。

第二，倡导全民皆有保障理念，发挥标杆企业模范带头作用。1961年4月开始，日本所有个体经营者(包括农民)以及无业人员都参加了国民年金保险，从而实现了“国民皆有年金”。我国也有必要树立此类理念，运用政策手段鼓励企业引入企业年金计划，并在全社会树立“企业典范”，利用税收优惠政策对其进行激励，从而带动企业年金制度在我国的推行和扩展。

2.监管到位

第一，设立专门的监管机构，明确机构监管职责，形成完善的监管体系。从表1可以看出发达国家如美国、英国、德国、日本都设立了专门的监管机构，对投资结构、受托人资格准入、禁止行为和诚信要求等进行监督。其中美国政府对企业年金税收法律制度的监管主要由美国财政部（The United States Treasury Department）和其下属的税务总局负责。我国政府要履行监管责任，也应当建立专门的监管机构，明确监管机构的行政责任：工商行政管理、劳动与社会保障、财政等部门，负责企业年金资格的认定（涉及税收优惠政策）；企业年金经办机构、专门投资机构、银行、信托投资公司和保险公司等，主要负责企业年金基金的管理、投资、运营；中国证监会、中国保监会、中国银监会等金融业务主管部门，应对基金经办机构的投资、运营风险进行监管，推行行政问责制，为监管机构配备专业的工作人员。

表1 美国、英国、德国、日本与中国企业年金制度比较

第二，制定信息定期公开制度。美国监管当局对基金投资行为及市场表现的监管主要通过公开披露信息和现场审查两种方式进行，其《雇员退休收入保障法》和《税收法》要求企业雇主每年必须向政府和计划参与人提供年度报表，就计划的收支和投资进行详细的分析和报告，以保持计划管理和运作的透明度。我国企业年金的构建应遵循公平、公正、有效、及时、透明的原则，把信息公开方式制度化，就其管理操作的细节提供大量的数据和信息进行披露和报告。

第三，提高公民参与意识，保证监督的公正性。利用社会监督和现代化技术进行积极参与监督，保证各项年金制度制定的公正性，积极防止监督过程中的暗箱操作行为。建立健全企业年金监督举报系统和信息反馈系统，保证公民投诉渠道的畅通，实现政策执行的无碍反馈，对重大违纪违规现象做到及时发现和处理。

第四，提高年金管理能力，确保企业年金保值增值。提高相关运营机构的管理能力，建立风险管理制度降低运营风险，阻断风险传递链条，在社会保障基金的具体操作层面上，积极拓宽企业年金投资渠道，适当进行面向社会的开放式基金试点。

3.法规补位

第一，出台一系列高效力、高层次的法规。日本、英国等都颁布了专门的《年金法》，奠定了企业年金运行和管理的法律基础。我国应尽快出台更高层次的企业年金法律规范（如《企业年金法》、《投资基金法》、《社会保险法》等），完善各项配套法律制度（如税收优惠政策制度等），保证企业年金在投资、运营、监管各个环节都能得到稳步的发展。

第二，制定基于全国的企业年金便携转移政策。逐步建立省级及全国性企业年金计划的清算服务机构，以便为企业年金计划可携带性问题的解决提供现实途径；增强企业年金计划的服务意识，兼顾劳动者享受社会保险的合法权益和自由、合理流动的愿望。

第三，加大对社会收入再分配的宏观调控力度。加强企业年金作为第二次分配在公平劳动者间收入中的重要作用；加大企业年金的投资力度，实现基金的保值增值。

4.税收优惠到位

第一，加大税优力度，企业年金缴纳、投资与发放环节实行免税或者减税原则。美国企业年金计划的税收优惠实行EET税制，税收优惠方式主要包括减税、免税和税收递延三种，税收优惠的受惠方包括企业雇主和企业雇员。该税制避免了重复征税，较好的反映了长期养老金储蓄在职工生命周期中作为收入再分配的真实性质。目前，我国有学者主张借鉴这种模式完善我国税收政策，但在实践中也存在诸多困难，比如国家财政税收可能在短期内锐减，以及导致员工收入差距的进一步加大等。郑秉文（2010）主张我国可以采取一种过渡模式，即“部分前端征税模式”（“部分TEE”），在缴费环节采取限制比例的方法，在投资收益环节继续实施免税(E)政策。这样既可以鼓励年金市场的活跃发展，又可以拉动资本投资，既不会给国家财政带来损失，又兼顾了税收的公平性。

第二，完善企业年金的配套优惠政策。针对企业年金在我国各地和行业仍发展不均衡的现状，可以考虑实行差别税率，对经济发展水平和经济效益较低的地区和企业加大企业年金的税收优惠幅度，以扩大企业年金的覆盖率。同时，要提高企业的违法成本，防范企业利用年金政策逃税漏税。

5.人才培养入位

政府应引导高校开设相关课程，培养企业年金方面的专业人才；还应提供成人职业培训的机会，提升专业任职人员的理论和道德素养。地方政府要提供各项优惠措施，吸引海外人才和一些名校专业人才加盟，加强相关专业人才储备工作。基金公司应选择专业水平和思想政治素质比较高的基金管理人员进入管理层，强化其责任意识和服务意识，切实担负起企业年金从设立准入、投资运营到安全保管的责任，并积极维护参保人的权益。

1.李彦彬：《我国企业年金法律制度研究》，载《南昌大学硕士论文》，2008年。

2.臧海成：《政府指导作用，推进企业年金发展》，载《湖北师范学院学报(哲学社会科学版)》2010年第1期。

3.李舜萱：《我国企业年金发展现状及分析》，载《北京交通管理干部学院学报》，2005年第4期。

4.张俊岭，侠志强：《国际企业年金制度的发展趋势及其对我国的启示》，载《郑州航空工业管理学院学报》，2007年第2期。

5.金海和，李利：《社会保障与政府责任——以中国农村社会保障体系建设为例》，载《中国行政管理》，2010年第3期。

6.郑秉文：《“国税函〔2009〕694号通知”对企业年金的严重影响及政策建议》，载《中国经贸导刊》，2010年第11期。

7.Linda Panszczyk，etc.，2003 U.S.Master Employee Benefits Guide，Chicago，CCH Incorporated，2003.

8.Hannah.(1986)，Inventing Retirement-The Development of Occupational Pensions in Britain，Cambridge University Press，Cambridge，London，New York，New Roehelle，Melbourne，Sydney，P.26

（作者单位：中国石油大学，山东宏安电梯有限责任公司）

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