对我国进口国际再生资源的探讨

□文/丁海军 杜欢政 施敏颖

对我国进口国际再生资源的探讨

Study on China Imports Iternational Recycling Resources

□文/丁海军 杜欢政 施敏颖

作为一个制造业大国，我国对金属、塑料、玻璃、木材等资源的需求在急剧增长，其中相当一部分资源来自于国际再生资源的进口。据统计，我国每年进口再生资源4 500余万吨，与此同时，全球再生资源的蓄积量以每年60亿吨的数量在增加，全球总量已达数千亿吨。进口国际再生资源、参与“废物国际大循环”，不仅能缓解我国的资源短缺、能源供应紧张的局面，为我国打造“制造业大国”提供原材料，而且还有利于节能减排，有利于解决就业问题，有利于保护生态环境，促进我国经济社会的可持续发展。

一、我国进口国际再生资源的现实意义

1. 进口国际再生资源有利于缓解我国资源环境的矛盾

目前，我国以每年50亿吨的资源消耗超过美国，成为全球第一资源消耗超级大国。随着我国自然资源的短缺和工业化过程中对各种基础材料、能源的巨大需求，使得我国逐年加大对国内矿产资源的开发强度，而再生资源利用与开发原生矿产资源相比，省去了繁杂的开采过程和大量尾矿的产生，不仅有效的节约了自然资源，大幅度降低能耗与生产成本，而且从源头和生产全过程预防污染产生，实现废弃物排放的最小化和无害化。据专家测算，每回收利用1万吨废旧物资，可以节约自然资源4.12万吨，节约能源1.4万吨标煤，减少6万～10万吨垃圾处理量。再生资源利用还可以最大限度的减少各种废弃物的排放，如生产1吨再生铜，可以少排放100多吨工业废渣和2吨SO2；生产1吨再生铝，约少排放1.5吨赤泥，产生的污染物仅为原铝的10%；生产1吨再生铅，约少排放0.6吨SO2和20多吨工业废渣；利用1吨废纸，可减少75%的空气污染和35%的水污染。因此，加强进口国际再生资源，对缓解我国资源约束矛盾，从源头上治理污染，实现经济社会的可持续发展有着重要战略意义。

2. 进口国际再生资源有利于提高我国区域经济的竞争力

区域经济发展情况较好的东南沿海一些地区通过进口再生资源或二手设备，发挥当地劳动力优势，形成了“廉价再生资源＋二手设备＋劳动力＝廉价产品”的再生资源产业发展模式，提高了产品竞争力。温州防风打火机的出口价格在1～2欧元之间，而欧洲同类产品至少10欧元；以废杂铝冶铸的合金铝，用于五金件、汽摩配件和电机外壳的制造价格要比用电解铝配置的合金铝每吨至少低1 000元；用再生铜生产的铜材每吨要比用电解铜生产的低2 000～3 000元；用废杂黄铜生产的铜阀门比采用电解铜配置的黄铜原料成本每吨低3 000～5 000元。在广东，仅汕头贵屿一个镇，每年拆解55万吨进口废旧电器，不仅为电子产业提供大量优质元器件，还为资源匮乏的广东提供原料。据统计，贵屿镇每年从废旧电器中拆解出来的塑料13.8万吨（生产这些产品需要40万吨石油）；铁、铜、铝、锡等五金25.8万吨；贵金属6.7吨，其中金5吨、银1吨、钯0.7吨。在浙江台州，形成了我国最大的进口废旧电器（机）拆解基地，每年拆解及有效资源回收量达200万吨以上，全市资源综合利用企业已发展到227家，直接从业人员6万多人。企业的生产经营方式已从单一的“废旧电器拆解——拆解物销售”，发展到“废旧电器进口——废旧电器拆解——拆解物分类——拆解物加工——产成品出口”两头在外的国际化生产经营模式。固废电器拆解业的发展，为台州塑料、五金、汽摩配、缝制设备、家用电器等制造业发展提供大量廉价、优质工业原料。在浙江富阳，造纸业每年消耗废纸在400万吨以上，其中进口废纸占50%；每年可以生产出再生纸320万吨，节约标煤480万吨，节水1.88亿吨，节电20.48亿度，节约木材0.16亿立方米，减少废水排放3.6亿吨，减少二氧化碳排放96.8万吨。富阳造纸业生产规模达到547万吨/年，直接和相关从业人员约10万人，白板纸产量占全国同类纸产品产量的50%左右，已经成为名副其实的“中国白板纸基地”。

据统计，东南沿海占全国进口废旧物资的80%，成为获得的廉价原料最多、出口产品最多、解决就业最多、经济也最发达的地区。

3. 进口国际再生资源有利于利用“国内国际两种资源”

只占世界人口五分之一的发达国家，在工业化进程中消耗大量资源的同时，也留下了大量可利用的废弃物，如废弃的石油钻井平台、压成“饼”的报废汽车、堆成山的废旧轮胎和渔网等，可以回收的废旧钢材、废旧塑料和废纸等再生资源。据有关资料统计，发达国家每年产生的废物量约60亿吨，其中，三分之一作为再生资源就地利用；三分之一因无法开发利用作为垃圾处理处置；还有三分之一尚可利用，但由于劳动力昂贵而没有得到充分利用，从而形成报废汽车“坟墓”、废轮胎“山”、废金属堆、废电器堆、废渔网堆等“城市矿山”。2005年八国集团（G8）在日本召开的环境部长会议上提出了“废物国际大循环”的建议，之后，日本等国积极推进这个“动议”。我国《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出：“经济全球化趋势深入发展，我国与世界经济的互相联系和影响日益加深，国内国际两个市场，两种资源互相补充”。随着经济全球化加速推进，全球再生资源的合理配置，是由各国的资源需求量、劳动力价格、工业生产及其国际分工、经济发展水平与环境标准等因素决定的。再生资源由发达国家向发展中国家流动已经成为一种趋势。

二、我国现行再生资源进口监管体制的弊端

我国目前再生资源进口的主管部门为国家环境保护部、质检总局、海关总署、商务部等相关部门协同配合。再生资源进口的监管方式为分类管理，把废物分为禁止进口类废物、限制进口类可用作原料的废物以及自动进口许可管理类可用作原料的废物三类。再生资源进口监管的总体原则是“严格控制、从严审批、总量控制、结构合理”。对进口废物的种类、数量进行严格控制，凡属于限制进口类废物以及自动进口许可管理类废物，对进口企业的进口资格进行严格审核，对进口过程进行严密监督，并对进口废物进行严格的检验检疫。

以环境保护部为主管部门的监管方式尽管在污染控制方面取得了一定成效，但存在较多弊端：

1. 再生资源进口总量偏小。在现行“总量控制、结构合理”的原则下，每年允许进口的再生资源无论是品种还是数量都偏少，无法满足我国经济发展的需要。

2. 再生资源的走私进口及逃漏税。许多再生资源，尤其是废家电，通过夹带、瞒报、谎报等手段仍然被偷运进口。这部分通过走私进口的再生资源，国家无法正常收税，造成进口关税的损失。同时走私进口也给后续的监管造成了困难。

3. 进口管理环节寻租现象严重。一方面是国家对再生资源的进口严格控制，另一方面是国内需求的巨大，供给与需求之间的缺口造成批文买卖等现象严重。据称，一份废物进口的批文可转手倒卖6 000～7 000元人民币，损害了正常的市场秩序。

4. 地下加工造成环境污染。目前除了少数几个定点进口加工企业外，在一些主要进口省份，还存在较多的地下加工点。这些从事回收、拆解的家庭作坊、企业，规模较小，技术落后，作业现场条件非常简陋，环境污染严重。

三、我国进口国际再生资源的若干建议

1. 完善废物进口政策，扩大进口种类

参与“废物国际大循环”有一个致命软肋——进口“洋垃圾”问题。目前，我国对进口可作为原料的固体废弃物，采取限制、严格监管政策，宁可少进或不进也不能出现“洋垃圾”事件，这种反映管理部门“不求有功、但求无过”的做法亟需改变。现行《固体废物环境污染防治法》，只强调固体废物污染环境的一面，而没有看到其可作为再生资源回收利用的一面。我国应借鉴国际经验，在国家相关法规中增加固体废弃物回收利用和进口等方面的规定，并将目前的严格限制政策调整为在严格监管下更加开放的进出口政策；同时修改《固体废物进口环境保护管理暂行规定》。该规定1996年由国家环保总局等五个部委局联合颁布一直沿用至今，原来的一些规定和管理手段已不适应新形势的要求，建议尽快组织修订。此外，2006年4月，国家环保总局颁布的禁止进口固体废物目录（征求意见稿），除了目前允许进口的13类固体废物外，列入196类固体废物；13类允许进口固体废物的控制标准有些要求也过严。例如国家应开放进口废塑料瓶、废渔网、废旧家电及办公用电器、报废汽车、废轮胎等一些符合《固体废物环境污染防治法》、可作为原料的固体废物。

2. 先行“国际再生资源监管区”试点

对废旧家电及办公用电器、报废汽车、废旧轮胎等的回收拆解，应建立“国际再生资源监管区”进行试点。

“国际再生资源监管区”应是一个国际间政府合作，统一协调、统一监管的“综合试验区”。进口国际再生资源监管区主要从事废家电、废五金、废汽车、废电子产品等敏感废物的交易与拆解，在准入制度、税收等政策上实行从宽，在管理上从严的特殊的“准保税区”。进口监管区的建立，既可以解决国内生产所需的再生资源问题，同时严格的“圈区管理”模式又可以解决环境、能源问题，同时产生规模效应。

国际再生资源（金属）监管区应遵循以下五个原则：

①两国政府合作的监管区。在两国政府签订协议的基础上，成立专门的议事机构，作为处理再生资源监管区的日常机构，保证再生资源流动性监管；

②在性质上类似于“准保税区”。 监管区内全封闭运行，根据监管区内部主体项目对水、电、气等的需求总量，统一规划、集中建设，形成供水、供电、供热、供气为一体的公用工程“岛”，实现监管区内能源的统一供给；

③经营品种放开。监管区内的经营范围与品种应逐步放开，主要品种为废船、废汽车和电子废弃物，而且对国内和国外投资企业应一视同仁；

④严格的准入制度。在监管区内允许国内上规模的拆解企业进入监管区拆解，并实行严格的准入制度，在资格认证、环保、企业规模等方面均有严格的要求，使之逐步形成一体化的清洁生产环境，使监管区达到生产与生态的平衡，发展与环境的和谐；

⑤管理服务一体化。成立管理委员会，作为政府的派出机关，代表政府进行管理，同时与国外进行联络，除了包括普通园区管委会的发改、工商、环保、税务职能以外，还应专门设立海关办事处，实行统一通关，提高办事速度与效率。

3. 加强进口再生资源的国际合作

由于没有一个规范的交易市场，我国进口废旧物资大多通过黑市交易，增加了进口成本。目前废旧物资进口的中间环节多，大多由中国台湾、韩国商人以及美国犹太人转手倒卖，在发达国家吃补贴，又高价卖到我国。例如，日本每年报废游戏机100万套，韩国商人从日本人那里每台收取100元人民币补贴，将最值钱的荧光屏拆下后，剩余部分以每台200元人民币卖到中国，我国已成为废旧电器的处理场所。由于再生资源回收拆解企业大部分财力、物力用在了采购货源等非生产环节，没有多余的财力改善设备和进行环境治理，也增加了环境污染的压力。建议成立“国际再生资源交易市场”，让供需双方直接“见面”，不仅可以使进口废旧物资的关键环节得到有效监控，杜绝“洋垃圾”入境，同时还可以通过指标控制，筛选出一批信誉良好的贸易公司，形成进口废旧物资的绿色通道。因此，加强进口再生资源的国际合作和监管，可使我国再生资源产业走上规范化、组织化、产业化、无害化之路，实现经济与环境的协调、人与自然的和谐发展。

2008年度国家软科学研究计划项目（2008GX6D158）、2009年浙江省科技计划项目（2009C25011）

略

作者单位：嘉兴学院