浅析现行低保制度存在的问题

徐绮珠

摘要：社会救助作为社会安全网的最后一道保障线，是社会保障体系中不可或缺的一环，城市居民最低生活保障制度又是社会救助制度中举足轻重的一部分。在现阶段，城市居民最低生活保障制度对保障城市贫困人口基本生活、维护社会稳定、促进社会公平有着重要意义。本文从我国现阶段城市低保标准入手，结合相关统计数据，分析现行城市居民最低生活保障制度面临的问题，进而提出相关的政策建议。

关键词：城市居民最低生活保障制度；家庭财产收入核实；低保标准

最低生活保障制度是目前世界上绝大多数国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度。它作为社会保障体系的最后一道安全网，对维护社会稳定，促进社会公平，保障人民基本生存权利等方面发挥着不可忽视的作用。《中华人民共和国宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、或丧失劳动能力情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这一根本性法规，一方面规定了公民有在不能维持基本生活的情况下从国家和社会获取物质帮助的权利，另一方面规定了各级政府有对弱势群体给予基本生活救助的责任，是现行最低生活保障制度的最根本法律依据。

一、我国城市居民最低生活保障制度发展历程及现状

我国现代最低生活保障制度是在20世纪90年代初期，为解决改革开放带来相关问题，逐步发展起来的。1993年6月1日，上海市在全国率先建立了城市居民最低生活保障制度。随后的两年中，上海、厦门、青岛、大连、福州、广州等6个大中城市相继建立了城市居民的最低生活保障制度。在这一阶段，这项制度的建立和实施基本上是各城市地方政府的自发行为。

1997年8月，国务院颁发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求到1999年底，全国所有的城市和县政府所在的镇都要建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，标志着我国城市低保制度的基本确立。

经过十余年的发展推广和完善，截止到2009年底，全国已经普遍建立起了城市居民最低生活保障制度，大部分农村地区也已建立起农村低保制度。据相关统计数据显示，到2010年6月，全国城市低保对象达11332273户、23050105人，占全国城镇人口总数的5.6％左右。2009全年投入低保资金461.42277亿元(08年385.24亿元)，与上年相比增加76亿，增幅达19.77％。

二、当前城市低保制度面临的主要问题

根据国务院《城市居民最低生活保障条例》的有关规定，我国现行城市居民最低生活保障制度是由各地根据本地区的经济状况，制定低保标准，实行家庭收入的差额补助。低保对象真正从政府得到的救助金，并不是低保标准额，而是家庭收入与当地低保标准的差额。也就是说，低保家庭从民政部门领取的低保金是以低保标准减去家庭人均收入后得到的差额再乘以家庭成员的人数计算得出的结果。差额保障最关键的两个问题，就是家庭收入的核准和低保标准的确定。这两个基本因素存在的问题，成为制约低保制度发展完善的关键。

1.家庭财产和收入难以准确核实，影响低保制度的公平性

家庭财产和收入确定不准确一方面容易造成应保未保，使一些生活困难群众游离在低保制度之外，降低了低保制度的效果；另一方面，也容易使一些投机取巧的人钻制度的空子，通过隐匿家庭实际收入获得享受低保的资格，造成社会保障资源的浪费，增加财政不必要负担。

目前国内大多数地区城市居民家庭收入核实的手段是很落后的。收入核定缺乏科学的标准和手段，主要依靠工作人员到申请低保人员的家庭进行走访，向邻里、劳动单位了解情况。多是靠主观判断和群众评选，缺乏准确性与科学性，大量隐性收入难以查明。一方面无益于保护真正贫困的低保人员的尊严，另一方面，缺乏科学手段和方法的排查也使得一些实际生活水平高于低保标准的人寄生在低保制度之中。

此外，当前我国居民家庭财产收入核查制度也很不健全，诸如家庭银行帐户、进人股市资金等项目，由于缺乏相关立法支持和出于保护个人隐私的顾虑，仍然难于进行有效的核查。而居民收入形式日益多元化，财产收入的隐蔽性更强，政府部门、金融部门之间的信息不能有效共享，在某种程度上也为隐匿财产提供了条件。导致保管理人员不能及时了解和掌握低保家庭的实际情况，使得低保对象的确定、检查和管理都缺少有效的数据，造成保障对象确定有失偏颇的现象发生。

中国有句古语，“民不患贫，患不均”，隐瞒家庭收入骗取低保的现象带来的社会影响十分恶劣，不仅增加财政负担，损害社会公平，也容易引发新的社会矛盾。

2.低保标准偏低，难以满足城市贫困人口基本生活需要

当前我国城市居民最低生活保障标准并没有统一的规定，低保标准的确定原则是由各地根据自身社会经济发展状况，在保障居民生存权前提下，适当考虑医疗、教育等需求，采用恩格尔系数或菜篮子法等方法，确定本地的标准。然而，现行全国各地的低保标准，普遍存在保障水平偏低，难以满足贫困居民基本生活需求的問题。

(1)从人均可支配收入的角度来看，我国各地现行低保标准较低，很难满足困难群众的基本生活需求。国际上通行的是将社会中位收入或社会平均收入的50％-60％作为贫困标准而予以救助。大连市2009年城市居民人均年可支配收入19014元，低保标准是360元，相当于当地居民月人均实际收入的22，7％。若是按照社会平均收入的50％计算保障标准应该是792元，这与360元的低保标准相差很大。

(2)从人均消费支出的角度看，低保标准只能人均食品性支出需求。大连市2009年城市居民最低生活保障标准是360元，位居全国低保标准第九位。2009年大连城市居民家庭人均年消费性支出为15330元，城市居民家庭恩格尔系数37.9％，可计算出年人均食品性支出为5810.07元。换言之，大连市平均每人月食品性支出为484.17元，高于09年大连市360元的低保标准。

大连市的低保标准，历年来在省内乃至全国都排在前列。截止2010年7月，大连市低保标准为380元，与全国最高的上海市仅差70元，与深圳市仅差35元，在辽宁省内位居第一，全国位列第八，与发达程度类似的城市相比，大连市的低保标准并不算低。由此我们不难推断，目前全国各地的城市低保标准，与特困群体的基本生活需求相比，普遍偏低，与其说是保障“最低生活”的标准，不如说是仅能保障“最低生存”的标准。

(3)从低保标准的增长速度上看，低保标准增长速度不及经济增长速度。城市居民最低生活保障标准增长率一直低于当地职工平均工资增长率和人均地区生产总值增长率。据统计，1998年到2005年期间，全国36个城市平均城市低保标准增长率、职工平均工资增长率与人均地区生产总值增长率分别为8.87％、

13.99％和12.59％。从全国范围来看，与城镇居民人均可支配收入增长等经济指标相比，低保标准的提高仍然增速较缓，存在一定差距，甚至这一差距有扩大的趋势，这意味着受保障的对象并未充分享受到经济发展的成果。

3.提高低保标准面临诸多限制条件

虽然低保标准难以满足贫困人口基本生活的需要已经得到各级政府领导的关注，中央财政补贴地方低保资金已达60％，并且许多地方财政部门，尤其是经济比较发达的沿海地区和中心城市的地方财政部门，基本均有财政实力支持低保标准的提高，但是近年来，虽然全国经济保持高速增长，但是低保标准的增速却是缓慢的。

现行低保标准是效率与公平妥协的产物，标准的确定，需要参考许多社会经济指标。低保标准的出炉，对诸如劳动力市场供给等其他社会因素的影响是不可忽视的。标准过高，会带来诸如影响社会公平、贫困人口依赖保障制度，不愿就业等负面影响。因此标注的提高不得不受到诸多方面的限制。低保标准不能盲目确定，必须综合考虑促进就业等社会公平因素。

低保标准的确定不能忽视其对最低工资标准的影响。目前全国低保标准与最低工资标准的关系，基本遵循这样的公式限制条件：低保标准乘以3除以2，不能高于当地最低工资标准。这主要是考虑到劳动者要自己负担一部分五险一金，社会保障金需要从工资中抵扣。为避免领取最低工资标准的劳动者实得工资低于低保标准，低保标准不能定的过高。否则就会造成新的不公平，阻碍劳动力市场的发展，不利于劳动力供给。

此外，現阶段低保工作难以回避的软肋就是对家庭财产收入的准确核定。家庭收入无法准确核实，导致低保标准的设定就像空中楼阁，保障的效果难以估测。虽然各级领导及多方学者基本认同现在全国各地低保标准普遍偏低，但由于家庭财产难以准确查明，隐性收入难以及时排查，这给低保标准的提高带来重重顾虑。

三、完善低保制度的政策建议

1.建立低保家庭财产收入监控的立法，规范对低保对象的监督

缺乏法律的规范，低保制度的完善进程也受到了一定的阻碍。低保对象家庭收入核实难是困扰低保工作的一大难题，也是造成低保对象确定不准确，补差不合理的重要原因。上海市政府针对低保家庭收入核实难的问题建立了市级居民家庭收入认证中心，整合工商、税务、劳动保障、公安等部门的电子信息资源，查阅特定人员的纳税、收入、车权等信息，从而为确定低收入家庭提供依据。此举提高了低收入家庭认定的准确性，对全国各地的低保工作来说具有一定的前瞻性、指导性，但推广有一定的难度，仅靠地方民政部门的力量，很难推动在全国范围内开展这一工作。

这主要是因为管理上缺乏相关上位法的支持，低保管理人员对特定人员的财务信息查阅缺少必要的法律规范和保证，同时人们对隐私权的保护意识越发加强，比较抵制没有法律规范的对个人财产信息的查询，因此，虽然上海市针对低保家庭财产信息的系统建立已有了一段时间，但是没有在全国普遍推广开来。

2.建立科学的低保动态调整机制

城市低保标准的制定与调整，应遵循保障基本生活、与当地经济发展水平、物价水平和财政承受能力相适应、与最低工资标准和失业保险标准相衔接的原则，低保覆盖面和保障标准的调整应充分发挥地方政策因地制宜的主动权，低保调整应向制度化改进，使低保人员能共享经济发展的成果。

3.加强低保管理人员建设，规范低保实施工作

低保管理人员建设是低保工作规范发展的人员保证。目前，一般街道上千名救助对象的收入核查、认定和日常管理，仅由一两名兼职工作人员来负责。其中居民家庭收入认定核查主要靠兼职工作人员入户调查、邻里索证、到单位调查、信函索证等手段获得，人员的匮乏难以保证调查的质量。城市社会救助工作人员少，任务重，工作手段原始，工作条件落后，大量的调查取证、动态管理无法实行，难以满足社会各界对社会救助公平公正的期待。