消除粮价异动之源

程国强

双周宏观经济分析

在当前管理通胀预期的关键时期,粮食宏观调控面临更加复杂的形势。在粮价异动成因中,最低收购价、临时收储等调控政策形成的粮食市场政策化趋向令人关注

时维9月,秋收在即。受天灾等异常因素,国内粮食市场走势扑朔迷离、预期困惑不定。按照官方发布的权威信息,今年国内粮食库存充裕、供需基本平衡。但令人费解的是,粮食市场的反应却与之大相径庭,不同粮食品种轮番涨价、市场波动此起彼伏。

从年初西南干旱引发的大米涨价开始,3月以来玉米价格一路上扬,不断创历史新高;7月小麦上市也未止住上涨势头,价格高开高走。眼下又到了秋粮上市前粮食青黄不接、市场供应趋紧、粮价看涨预期增强、市场波动趋于加剧的敏感时期。

粮价异动背后

粮食是百价之基,稍有波动就会影响价格总水平,进而影响整个宏观经济。因此,保持粮食价格在合理水平上的基本稳定,维护粮食市场稳定,始终是政府干预粮食市场的出发点和政策目标。

解释今年粮价上涨的成因,是许多学者关注的重点问题。

从理论上看,粮食等农产品价格的波动服从于蛛网理论,粮食当期价格将决定下期生产。与此同时,粮食作为一种由自然和经济再生产相交织的农产品,由于生产空间布局的广泛性、时间分布的集中性以及市场信号影响的滞后性,粮食等农产品价格的周期波动是一种必然现象。这种由供需基本面决定的粮价周期性波动属正常波动。

不过,今年的粮价波动远非供需基本面的影响,可称之为异常波动或粮价异动。比如,今年上半年玉米价格上涨的原因就很复杂,既有主产区减产的市场效应、国家托市收购的政策效应,也有物流不畅等因素的推动,还有西南干旱、通胀预期增强导致市场预期变化的影响。在玉米连年丰收、库存充裕的背景下,今年玉米价格上涨显然不是供给短缺引起的正常周期性波动,而是典型的异常波动。

从今年蔬菜、粮食等农产品价格轮番上涨的成因看,粮价异动的原因越来越复杂,既包括极端天气、自然灾害、物流运输等因素,也与不同主体的购销行为、投机炒作、媒体舆论等推波助澜密切相关,还包括政府干预市场政策的溢出效应等。无论粮价异动的表象有多么扑朔迷离,从本质上看,其基本机理无非是通过某些外部因素,引导或强化市场预期,改变价格形成的基本机制,在短期内引发粮价大幅度上涨或下跌。

不仅如此,中国正处于工业化中期阶段,粮食问题具有典型的政治经济学特征。由于中国粮食消费中,口粮直接消费比例大、替代弹性小,大多数居民,特别是中低收入者对粮食价格仍十分敏感,承受能力较弱,粮价波动具有较强的传导性、同步性和放大效应。

这意味着,一种粮食产品价格上涨,有可能形成对整个农产品市场的不稳定预期,带动其他农产品价格在短期内全面上涨。据研究,玉米价格每上涨10%,就会使当期猪肉价格上涨5.3%;大豆价格每上涨10%,猪肉价格将上涨7.8%。可见,中国在当前管理通胀预期的关键时期,粮食宏观调控面临的形势更加复杂。

粮食调控悖论

在复杂的粮价异动成因中,最低收购价、临时收储等调控政策形成的粮食市场政策化趋向令人关注。

不可否认,政府出台的这些粮食调控政策,对保护和调动农民种粮积极性,促进粮食增产、农民增收,维护粮食市场稳定、保障国家粮食安全发挥了极其重要的作用,取得了显著成效。今后需继续坚持这些政策的基本取向。

首先,需要高度重视目前粮食市场日益增强的政策化趋向。所谓粮食市场政策化,指2004年粮食流通体制市场化改革以来,政府通过实施最低收购价、临时收储、政策性收储粮食拍卖等市场干预政策,掌握了市场上的大部分粮源,粮食市场供应主要依赖政府拍卖政策性粮食库存,形成政府调控政策主导粮食市场基本走向的格局。

其次,形成政策导向的粮价预期。设计最低收购价政策,初衷是形成托市保价机制,保护农民种粮利益。自2008年起,政府连续三年提高小麦和稻谷的最低收购价格,向市场发出强烈的托底信号,市场因此逐步形成了粮价只涨不跌的预期。产区农民惜售心理日益增强,售粮节奏出现明显变化。

一般而言,进入1月后,本应是农民集中售粮高峰期,由于有临时收储和补贴收购等托市政策托底,农民预期玉米价格有上涨空间,因此持粮待涨、择机而售,售粮进展缓慢,导致市场供应不足,而加工企业抬价收购,助长了农民惜售心理。同时,收购企业也意识到,只要掌握了粮源,就能获得后市涨价收益,助长了囤积居奇、待价而沽的行为,也使部分收储企业持库寻租。

再则,市场预期趋于敏感、脆弱。实施最低收购价与临时收储措施,目的在于通过政府干预性收储减少市场流通量,引导价格回升。2006年-2009年,国内小麦总产量保持在1.1亿吨,按65%商品率计算,商品量约7000万吨。

据估计,政府的政策性收购超过4000万吨,意味着政府粮库掌握了相当于总产三分之一以上、商品量60%左右的小麦。2008年以来,国家对东北主产区玉米实行临时收储措施,改变了长期以来形成的以市场化为基础的玉米流通格局,80%以上的玉米被国家粮库和指定国有企业掌握,市场供应主要依赖国家投放临储玉米,市场对政策变化的反应越来越敏感。

另外,粮食供求区域性矛盾加剧。随着我国粮食生产区域结构的变化,粮食供求区域矛盾越来越突出,如玉米储备70%在北方、30%在南方,而玉米消费需求主要集中在南方销区。今年5月,有关部门修改临储玉米竞价销售交易细则,要求限制贸易企业和深加工企业进场竞购,只允许北方饲料和养殖企业参拍北方临储玉米,并限制南方饲料企业到北方参加竞购。

实践表明,这一政策对防止少数企业囤积投机作用明显,但也在一定程度上加剧了玉米供求的区域矛盾,形成“北方主产区拍卖成交低、南方主销区买不到玉米”的局面。如广东市场每天玉米需求量达2.5万吨,每周却只投放1万吨拍卖粮,使市场供给紧张,玉米价格持续上涨。若不是上半年进口100多万吨,加上北方饲料厂将本企业用不完的拍卖粮私下销往南方市场,南方早就会出现阶段性断货、价格暴涨局面。

最后,调控机制有可能被实质性弱化。2009年政府实行对玉米临时收储、2010年限定最低收购价等托市政策,由单一执行主体改为多元主体。政策调整或许旨在增强托市机制,减少托市收购对市场的扭曲作用。但今年的政策执行表明,多元托市主体确实强化了托市机制,支撑粮价上行,但并没有减少市场扭曲,反而在一定程度上增加了市场垄断,增强农民和下游企业的不稳定预期,提高政策执行与监督成本,增加宏观调控的复杂性。由于各个托市收购主体性质不一、出发点不同,加之缺乏相应的配套监管约束及惩处机制,使政策执行易变形走样,形成逆向调控效应。

主要问题是,部分参与托市收购的经营性企业,本质上以利益最大化为目标,与政府保护农民利益、维护粮食市场稳定的目标存在根本性冲突。这些企业参与政策性托市收购,就可以利用政策优势及自有资金实力,增强掌控粮源与市场控制的能力,获取更大利润。

如此结果,或许完全出乎政策设计的意料。调控政策执行监管的任务加重、难度加大,增加监督成本及风险,会进一步加剧粮食购销市场不平等竞争,压缩中小粮商的经营空间。从临时收储政策看,由于流向多元执行主体的粮食,粮权并不属于国家,因此在实质上弱化了国家的价格稳定调控机制。

下一步政策取向

如何调整完善粮食调控政策,是亟待研究的课题。但从现在到玉米新粮上市前最敏感、最复杂的时期,如何把握好玉米市场调控的重点和关键,及早安排部署玉米新粮收购政策,千方百计稳定市场预期,多管齐下防范价格异动,努力实现价格合理、市场稳定、农民增收,对今年后期进一步管理好通胀预期、保持经济平稳较快发展大局意义重大。

当务之急是,尽快明确今年玉米新粮收购政策,切实稳定市场预期。一是建议对今年玉米新粮收购暂停临时收储措施,取消给予南方16省市饲料企业及中央直属企业赴东北产区采购玉米的运费补贴政策,防止新托市政策再度形成对粮价的不稳定预期,促进玉米收购回归市场化机制,逐步纠正玉米市场政策化趋向。

其次,采取定向限价补库措施。今年国家向市场投放临储玉米较多,库存亏空严重,应抓住东北产区玉米丰收的机遇,由中储粮总公司定向在东北地区按照国家限定的价格补充库存。确定补库价格的原则是,既要保护农民利益,也要维护市场稳定,建议将补库价格限定在每斤0.8元。当市场价格低于0.8元,要求中储粮按0.8元收购补库;当市场价格超过0.8元,则应停止补库。

初步分析,实行定向限价补库,可基本吸收今年东北主产区增产的1500万吨玉米新粮,不仅保障粮价稳定在合理水平,促进农民增产增收,也能进一步夯实调控的物质基础,增强国家宏观调控能力。要加大市场投放力度,进一步完善竞价销售政策。按目前规定,只要每吨交纳100元保证金(仅相当于平均成交额的6.5%),企业即可参与竞拍。

调研表明,有少数企业拍得粮食后,采取囤积、炒作、倒手销售等投机行为牟取暴利。在目前关键而敏感的时期,建议将竞拍保证金提高到每吨900元(相当于平均成交额的50%),或采用货款现金支付等方式,最大限度降低杠杆作用,严厉打击市场投机炒作行为。

作者为国务院发展研究中心研究员