浅析科学事业单位全面预算管理

■ 杨 赟

（中国地质科学院郑州矿产综合利用研究所，河南 郑州 450006)

1 全面预算的概念

在传统财务管理理论中，全面预算不是一个陌生的名词。它是决策的量化，是进行成本费用控制的重要工具之一。在企业中全面预算包括业务预算和财务预算两种，前者是对生产、销售等业务活动等投入产出活动的预算，后者针对资金方面，包括成本费用预算和资本预算等[1]。全面预算作为实现企业目标的重要手段之一，已经在企业中得到广泛应用，并日臻成熟与完善。而科学事业单位的全面预算管理相对薄弱，还处在起步阶段。鉴于这类单位的经济活动特点是非营利性的，其业务活动以科研开发工作为主，大部分单位没有企业那样成规模的生产销售活动，因此，本文所提到的科学事业单位全面预算管理是指单位内部财务收支预算管理，其核心是资金管理。

2 科学事业单位全面预算管理存在的问题

2.1 全面预算管理严重缺位，资金使用缺乏计划性

这与科学事业单位性质和发展历史有关。这类单位是用技术和人力资源服务于社会，基本上属于非营利性质，在财务上属于消耗性的；在原来计划经济体制下，他们主要依靠有限的财政拨款，资金来源相对单一。20世纪80、90年代资金匮乏是其财务管理面临的主要难题。这种情况下，支出本身就是十分有限的，财务管理以尽量压缩支出，减少赤字为宗旨，基本没有财务收支计划，也就是没有预算管理的概念，经济管理基本呈现粗放型，“拍脑袋”的现象较为普遍。

进入21世纪以来，随着市场经济的逐步完善，经济发展促进了研发活动的开展，特别是近些年来国家提出转变经济增长模式，依靠科技进步促进经济增长，为这些单位的发展带来了勃勃生机。近些年来，科学事业单位无论从财政拨款到组织收入方面其资金规模与20世纪80、90年代都不可同日而语。单一资金来源局面已经被打破，科学事业单位也积极投入到市场经济中去，从单一的科研活动向多种经营发展，一方面用市场收入弥补事业 费拨款的不足，改善单位的科研环境；另一方面，通过参与市场，实现科技成果转化，实现其社会效益。

资金来源渠道拓宽，资金量增加了，就要求建立与资金规模相适应的财务管理模式。以往的粗放型管理已经严重不能适应当前的形势。资金控制过严，可能影响当年的事业运行；资金控制不到位，可能出现浪费现象。因此，有效控制支出，实现科学决策就要做好内部财务收支预算。现有的每年以“二上二下”方式编制的部门预算能够满足财政的要求，但是其细化程度不高，缺乏可操作性，实际管理价值较低。所以，要想真正做到全面预算管理，还需要编制更加细化的、可操作性强的单位内部财务收支预算。这样可以减少支出安排的随意性，提高资金统筹使用效率，使财务管理有条不紊。

2.2 预算编制不科学

预算编制不科学主要表现在两点：首先是编制时间不充足，仓促编制出的预算没有经过详尽周密的测算与预计，势必质量不高。现在科学事业单位有相当部分没有有效组织编制内部财务收支预算；即使有，编制也较为简单，往往集中在年底，编制时间仓促，几天就编制完成，缺乏反复的测算与预计，这样编制出来的预算可操作性较差，有时甚至完全失去意义。其次，从预算编制的方法上来看，基本采用“基数法”，即比照上年的支出情况，结合下年度的需求，将上年的支出稍加修改，就形成了预算。不仅是单位内部预算，财政拨款中事业费的预算也是这样的，基数多年不变。这样做的缺点是可能将上年度中不合理的支出带入了下一年，形成与实际支出情况相背离的局面。预算实际上是支出的一种事前控制，起到“堤坝”的作用。预算编制不科学造成预算不能执行，给会计核算工作带来了巨大的压力。也就是上游已经溃堤，下游何以能保住的道理。

2.3 预算执行不严格

预算一旦编制完成并获得通过，就要严格执行。不仅对财政资金是这样，内部财务收支预算也应当强化其刚性特征。单位预算在执行过程中往往忽视了其严肃性，总有理由不执行预算。这样，再好的预算最终也会流于形式。

2.4 预算编制与管理缺乏专业预算人员

目前，科学事业单位预算编制大多由财务部门完成，编制预算人员中从事会计实务的居多数。“重核算，轻预算”的现象较为普遍。财务部门将大部分精力都放在会计业务上，在预算上投入的精力与时间较少。然而预算却是一项专业性很强的工作，编制者是复合型人才，要有系统的理论知识，还要对单位历年的财务收支情况和科研业务相当了解，具有丰富的测算收支的经验。这些工作是会计人员难以胜任的。所以，预算编制人员的业务知识和素质从某种程度上讲影响着预算编制的质量。

3 加强科学事业单位预算管理的几个途径

3.1 全面科学地编制预算

全面科学地编制预算，主要包括以下几方面

3.1.1 建立切实可行的预算编制程序

既然预算编制是科学事业单位经济管理中一项十分重要的工作，因此有必要建立可操作性强的预算编制程序，使该项业务有序进行，这也是保证预算质量的措施之一。预算编制是一个系统工程，除了财务部门外，还需要单位有专人牵头，业务部门积极配合，经过严密的论证才能完成。另外，一份高质量的预算编制也不是一蹴而就的，需要经过财务部门、业务部门的自上而下，自下而上，反复论证才能定稿。科学事业单位应建立起预算委员会，由单位的主管领导牵头，财务部门、业务部门共同参与编制。同时，单位也应当赋予预算委员会明确的职责和权利，以保证预算顺利编制完成和有效执行。

3.1.2 保证预算编制有充足的时间

要保证预算的编制质量，最基 本的就要保证有充足的编制时间。只有时间充足了，才能全面细致地将所有可能发生的情况预计上，才能保证预算的全面性和可行性。

3.1.3 采用零基预算法

零基预算法是编制预算较多采用的一种方法。在这种方法下编制的预算，不同于传统做法，它不是参照上一年度的支出情况，而是完全按照预算年度将要发生的经济业务，逐项对收支情况进行分析，并在此基础上编制预算[2]。这样的预算优点在于它摒弃了以往年度可能存在的不合理支出，将项目按照优先级次进行排队，保障重点支出的资金安排，提高资金使用效益，实现对成本费用的控制。科学事业单位在编制内部财务收支预算时，可以参照上述做法。对于基础工作不好，定额资料不够健全的单位，全部使用零基预算编制有困难的，可以对重点支出和重点项目的支出使用零基预算法。

对于科学事业单位，对维修费、差旅费、水电费等日常支出以及办公设备、专用设备购置等资本性支出的预算编制应当考虑使用零基预算法。

3.2 严格执行预算，将预算的执行与单位内部控制制度结合起来

预算执行是单位全部经济业务的落实。严格执行预算作为预算管理的重要环节，主要包括两方面：一是将预算指标层层分解到最基层，加以落实。对于收入指标，将其分解到各业务部门，保证组织收入的落实；对于各项支出指标，将其作为预算支出控制数下发的每个业务部门，这样业务部门就成为成本控制中心，承担起费用控制的责任。对于支出，原则上不得超支，遇有特殊情况，应当由单位主管预算的机构批准后进行调整。在预算的中期，应当对预算执行情况进行全面分析，对于和实际情况有较大出入的支出内容，及时调整。

二是将预算执行与单位内部控制系统有机结合起来，使二者从不同角度对单位的经济活动、业务活动全面控制，保障各项工作有序进行。例如，可以将预算支出与授权审批结合起来，实行在预算支出控制范围内的分级授权审批制度，保证资金的安全性和使用效率；将预算控制与对外投资、固定资产购建等大额资本性支出结合起来，将上述资本性支出在预算中作为重点支出内容加以反映，可以实现对这些重大投资从立项到执行的集体决策、公开透明的内控目标； 另外，收入预算可以和销货与收款环节的控制，支出预算与购货及付款环节的控制结合起来，使预算控制系统与内部控制系统二者相得益彰。

3.3 建立健全预算机构，配备专业预算人员

资产规模较大的科学事业单位，应当设置专门的预算机构；对于资金规模较小的单位，可以将预算编制机构设在财务部门，但是，应配备专职的预算编制人员。同时，可以将财务部门作为预算管理的常设机构，预算委员会作为临时机构。遇到编制预算等重大事项时，应当由预算委员会组织编制预算。另外，应当加强对预算人员的在职专业培训，以保证预算的编制质量。

除了人员、机构上有所保证外，还应当在管理手段上创新。这就是网络的开发利用，通过单位局域网或者商业软件，如ERP系统，可以对预算实现实时控制，提高工作效率。

科学事业单位过去沿袭下来的传统管理模式与现有国家的有关管理制度、单位资金规模不相适应的时候，应当采用新的管理模式。而全面预算管理作为科学事业单位财务管理创新的内容之一，正是适应了新形势下的要求，可以实现对单位业务活动科学有效地控制。

[1]财政部注册会计师考试委员会办公室.财务成本管理[M].北京:经济科学出版社,2003.

[2]王叔九,程谦.国家预算学[M].四川:西南财经大学出版社,1995.