新一轮土地利用总体规划修编重点及创新

2010-10-19胡存智

中国国土资源经济 2010年3期

■ 胡存智

（国土资源部，北京 100812）

新一轮土地利用规划修编工作从2004年开始，开展了以土地利用重大问题研究为主要内容的规划前期研究基础性工作，围绕耕地保护、节约集约用地、拓展建设用地空间等重大问题，提出了推进全国土地利用总体规划纲要修编的工作思路，在规划修编过程中，科学组织，注重创新，为开展规划修编奠定了坚实基础。

1 新一轮土地利用总体规划开展背景

改革开放以后，我国经济社会经过长期的高速发展，国家综合实力和人民生活水平有了大幅度提高。同时，也出现了一系列的资源环境问题。未来十几年，工业化、城镇化加快推进仍是主流，但发展的用地空间狭小，各类用地均呈紧张状态。为此，中央适时提出贯彻落实科学发展观，要用科学发展的路子走新型工业化道路，走健康城市化的道路，走社会和谐和环境友好的道路，对土地的统筹安排、协调布局提出了新的要求。当前和今后一段时间，既要保证有足够的粮食食品安全空间，又要保证有足够的建设发展空间，还要有足够的生态屏障空间，需要创新思路，通过新一轮土地利用总体规划修编，加强和改进规划调控手段，落实科学发展观的要求，在资源制约的国情条件下，用有限的土地资源来促进我国经济社会可持续发展。

2 新一轮土地利用总体规划的修编重点及创新思路

新一轮土地利用总体规划在修编过程中，应根据我国工业化、城镇化的进程特点，在遵循各行各业和城镇发展规律的基础上，明确修编重点，创新规划编制理念。

2.1 统筹安排各类用地

土地利用总体规划通过对发展用地的构想和预安排，来协调日益尖锐的人地矛盾，整合各类用地需求。在此次规划编制过程中，通过建立相互关联的指标体系，对传统的统筹协调方式进行创新。即建立刚性与弹性相结合，能够分层控制的指标体系，对各类用地进行统筹。在指标体系的设置中，首先根据耕地、园地、林地、牧草地、建设用地，以及占用和补充等进行分类，设置控制总量、增量、效益三类指标，其中总量指标指耕地、基本农田、园地、林地、牧草地、总建设用地、城乡建设用地、城镇工矿用地、交通水利用地的总量，增量指标包括新增总建设用地、新增建设占农用地、新增建设占耕地、补充耕地义务量、工程补充耕地五项，效益指标包括人均城镇工矿用地一项。针对指标的具体情况设置为约束性指标（刚性指标）和预期性指标（弹性指标），然后对指标进行分层控制，例如对建设用地总量控制是通过对城乡建设用地和交通水利用地的控制得以实现，而城乡建设用地的控制是通过对城镇工矿用地和农村建设用地的控制得以实现。针对不同的指标，采用相应的方法进行测算。例如通过最低限度法确定耕地的规模，通过极限法确定建设用地的规模，按总量平衡的方法确定其他地类规模。在此基础上，通过确定各类用地规模，实现控制建设用地和占用耕地规模，促进节约集约，形成合理用地结构，实现转变用地方式和经济增长方式的目标。

2.2 引导城乡用地合理布局

在规划修编过程中，通过合理进行规划空间分区、科学划定基本农田保护区、确定城镇村建设边界来引导各类用地空间布局。有效协调和组织优化生产、生态、生产三类用地空间，在空间上落实用途管制，促进节约集约，引导建设美好家园，构建环境友好、景观优美、生态和谐的城乡宜居环境。

规划用地分区可分为土地综合利用分区、土地利用功能分区、土地利用管制分区，其中省级规划以综合分区为主，其他分区为辅；市县级规划以功能分区、管制分区为主，其他分区为辅；乡镇级规划以土地管制分区为主，其他分区为辅。

在规划中明晰基本农田保护区的概念，保护区面积可大于需保护的基本农田面积，增加保护区内富余的耕地面积，平时按照基本农田保护，在实施规划既定的基础设施和特定项目建设时，作为用地的预留空间。

城镇村建设规模空间通过划定“三界四区”进行控制，“三界”即现状边界、规模边界和扩展边界，“四区”即允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。

允许建设区土地主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间，土地利用安排应与依法批准的相关规划相协调。区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束。在面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序在扩展边界内进行调整。

有条件建设区土地用于规划建设用地区的布局调整。符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应地核减允许建设区用地规模。规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。

限制建设区内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域。禁止城、镇、村建设，严格控制线型基础设施和独立建设项目建设。

自然保护区核心区、森林公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地、水源保护区的核心区、主要河湖的蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等，划入禁止建设区。区内土地的主导用途：生态建设、环境保护和自然与文化遗产保护空间，严格禁止与主导功能不相符的各项建设。禁止建设用地边界不得调整。详见示意图。

2.3 构建优美的生态环境

土地规划不仅是为利用土地，还要建设美好家园。当今世界普遍重视生态环境问题，因此，土地规划需要重视保护生态环境，促进实现生态环境目标。新一轮土地利用总体规划通过优先布设国土生态网络屏障用地，协调安排基础设施和基本农田用地，优化城镇村用地布局，按最佳生态效益安排城乡绿色空间，留置文化景观廊道用地，发挥农地多重功能，拓展生态空间，为建设美好家园奠定宏观基础。

2.4 系统安排国土整治

国土整治以优化土地利用空间布局，提高土地利用率，改善土地利用条件，构建良好的土地生态环境和土地景观为目标，统筹安排各类土地资源，促进生产力优化配置，产业和经济结构调整，城乡统筹发展。整治以用途空间管制和建设用地总量控制为主要手段，系统安排国土整治工程，增加耕地和绿色空间，合理调整建设用地布局，优化利用各类土地，改善生态环境和宜居家园的基础条件，重塑用地集约、布局合理、环境友好、景观优美的用地格局，逐步改善土地生态环境，促进人与自然和谐。

2.5 注重景观设计

与进入后工业化时代的欧美地区不同，处于高速发展阶段的中国要更加注重宏观用地的景观设计。首先，要推动城乡（城外）、都市景观总体结构的布局设计，例如营造多样景观形态的城市、注重生态布局和田园风光等；其次，注意市内的景观设计，如绿心、绿带等景观的设计；最后，还要将土地整治引入景观恢复再造工程，改造后形成赏心悦目的优美新景观。

城镇村建设扩展边界示意图

2.6 制作新型规划图件

规划图件是实现土地空间管制、空间落实、空间规划的最重要的一个手段。规划图件应按照规划的需求和特点进行创新，不但要体现现状，更重要的是体现未来。要将点、线、面状图形要素，以及各类图示、符号等充分运用于规划图件中，直观显示规划目标、任务及成果，发挥管地、用地的规范依据作用。土地利用总体规划图件要吸收城乡规划图件的成熟经验或先进制图技术，并尽量与之协调一致，做好衔接。因此新一轮土地利用总体规划不仅要制作土地利用现状图等基础图件，还要制作规划成果图件和规划过程系列分析图等新型规划图件。

2.7 建立土地规划分类并转换基数

为适应新一轮土地利用总体规划编制的要求，需要建立为土地利用总体规划服务、并适用于规划目标的《土地用途规划分类》系统，对土地分类进行创新，不仅要考虑现状，还要体现规划用途。另外，在编制过程中，还需要将准确的土地调查底数按照《土地用途规划分类》转换成规划基数，编制高水平、具有准确数据基础的土地利用总体规划。

2.8 构建图数一致的规划控制体系

土地利用总体规划是我国目前唯一一个控制城乡用地规模的规划，图数一致、空间范围与控制规模一致在规划编制中就有十分重要的意义。因此，要求同级规划图上的各类用地面积（扣除制图综合的误差）分别与该规划中的各类用地规模控制数量相一致，上一级规划图上的某一类用地面积（扣除制图综合的误差）等于辖区内所有下一级规划图上的该类用地面积数量之和。统一规划中各类用地面积，切实做到图数一致。

3 新一轮土地利用总体规划保障措施

3.1 形成落实科学发展观，统筹协调的用地观念

随着中国工业化、城镇化的快速发展，各行业用地需求较大，协调各部门用地成为新一轮土地规划突出的难点。需要形成落实科学发展观，统筹协调用地的观念。为此，首先在土地资源紧约束的条件下，力求各方达成共识，确保“土地利用总体规划就是土地利用的共同纲领”成为统一认识。并在规划中贯彻三条：一是要以耕地保护为前提；二是以建设用地为重点，即重点安排好建设用地，使其在整个国民经济发展中发挥重要作用；三是要集约节约用地。

3.2 科学决策，保障规划的科学性和可操作性

整个规划修编工作的过程要贯彻“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的组织方式，用科学的观点，科学的指导思想，科学的操纵程序，科学的计算和技术处理保障规划的科学性。同时，在规划的编制过程中始终与各地保持密切的接触，及时了解和掌握各地的实际情况，从而制定差异化的土地政策，使得规划的可操作性更符合当地的发展需求、资源状况。