我国耕地数量灰色预测分析与耕地保护

岳云华,冉清红,孙传敏,谢德体

(1.成都理工大学地球科学学院,四川成都610059;2.绵阳师范学院资源环境工程学院,四川绵阳621000; 3.西南大学资源环境学院,重庆400715)

我国耕地数量灰色预测分析与耕地保护

岳云华1,2,冉清红2,孙传敏1,谢德体3

(1.成都理工大学地球科学学院,四川成都610059;2.绵阳师范学院资源环境工程学院,四川绵阳621000; 3.西南大学资源环境学院,重庆400715)

集成曲线估计模型和灰色数列模型方法,预测2011—2020年的耕地总量。研究表明:2015年耕地面积为11 996.62万hm2,2015—2020年的耕地预测值与耕地红线的差值介于-3.38万～-219.62万hm2;2015—2020年的耕地总量低于耕地红线,政府行为在耕地保护中起关键作用。提出耕地保护措施:国家设立耕地农业发展权和农业发展权转让金制度、建立第三方监督机构,同时赋予农户耕地使用权、发展权和保护权,地方土管部门严把建设占用耕地关、依法管理耕地和用好规划工具等。

曲线估计模型;灰色数列模型;行为主体;保护耕地。

目前,耕地减少呈加剧趋势[1,2]。根据统计, 1983-2006年共减少耕地2 203.24万hm2,净减少耕地1 222.16万hm2,年均净递减50.92万hm2,年均净递减率为0.3977%①据中国农业年鉴和中国统计年鉴中的耕地面积数据计算得出。。为了保护耕地,我国在1997年设置的耕地红线目标是:2000年的耕地保有量为12 933万hm2,2010年的耕地保有量为12 801万hm2[3]。实际上,2000年全国耕地面积减至12 824.31万 hm2[4],比1997年设置的耕地红线目标低108.69万hm2,接近2010年的耕地红线。为此,《国土资源“十五”计划纲要》在 2001年又将2005年的耕地红线目标调整为12 800万hm2[5],但受多种因素影响,全国耕地面积在2005年就减至12 208.27万hm2[6],再次突破12 800万hm2的耕地红线。2006年,国务院第三次调整耕地红线目标为“2020年死守1.2亿hm2”[7]。我国正处在经济社会发展的战略机遇期,快速城市化进程对土地非农化的刚性需求大,耕地减少是必然趋势。鉴于前两次突破耕地红线的行为,预测2020年前的耕地发展变化趋势,基于行为主体的视角,创新耕地保护对策,为国家耕地宏观管理的科学决策提供参考。

1 研究方法与数据

1.1 灰色预测方法

经过一定方式处理而生成的序列数据称为“模块”。由已知数据序列构成白色模块,白色模块外推得到的预测值构成灰色模块。看似无规律的复杂客观系统的数据,总是蕴含着某种规律性,以灰色模块概念为基础进行灰色预测,就是对无规律的原始数据按照一定方式进行处理,使其成为较有规律的时间序列数据,再建立灰色数列 GM(1,1)模型,预测2011-2020年我国耕地总量年变化。

1.2 数据来源与处理

1983-1995年的原始数据源于中国农业部《中国农业年鉴(2007年)》,1996-2006年耕地面积数据源于国家统计局《中国统计年鉴(1996-2007年)》,不同行为主体在2005年的耕地数据源于《中国国土资源年鉴(2006年)》。鉴于1996年前后耕地面积在统计口径上有很大差别,构建灰色数列前必须对1996年前的数据进行修正。很多变量都具有随时间变化的特性,选择时间作为自变量,建立因变量随时间变化的、简单而又比较适合的曲线估计模型,有利于把握因变量随时间变化的规律,预测因变量的未来发展趋势。以1983-1995年的耕地面积(M)数据作因变量,时间(T)为自变量,在SPSS16.0软件平台上,建立耕地总量随时间变化的曲线估计模型:

模型(1)的拟合值与1983-1995年统计面积值的拟合误差介于-0.2916%～0.2020%,拟合精度很高,其测算出的理论值可用来修正1983-1995年的统计耕地总面积。修正后的1983-1995年数据和1996-2006年的统计数据共同组成一个长达24a的灰色数列,其变化过程见图1,这是耕地面积变 化趋势预测的基础数据。

图1 1983-2006年我国耕地面积随时间的变化过程Fig.1 The change of arable land area in China from 1983 to 2006

2 灰色数列 GM(1,1)模型预测耕地面积

2.1 灰色数列 GM(1,1)模型

基于DPS7.0平台,建立灰色数列 GM(1,1)模型(2)。模型(2)具有从无规律的耕地总量变化数据中寻找耕地总量变化规律性的特点,能够科学预测耕地总量变动的未来趋势。

模型(2)的评价为:C=0.2304很好,p=1.0000很好。模型(2)对1983-2006年耕地面积的拟合值与实际值之间的误差较小,其拟合误差的百分率介于-1.9745%～1.5895%之间,说明模型(2)可以用来预测耕地总量的年变化量。

2.2 预测结果分析

据模型(2)预测2020年前的耕地面积值(表1)。到2015年,预测耕地面积为11 996.62万hm2,比2006年国务院第三次设定的耕地红线少3.38万hm2。2015-2020年的耕地面积预测值与耕地红线的差值介于-3.38万～-219.62万hm2,比耕地红线面积少0.0282%～1.8302%。2011-2020年耕地年均下降速度为0.3329%,比1983-2006年的年均减少速度低0.0648%,但明显高于2006-2020年的减少速度,这与“十一五”期间的土地开发、土地整理等在一定程度上补充部分耕地、延缓耕地总量减少有关。

表1 2011—2020年耕地总面积预测Table 1 The predicted area of arable land in China from 2011 to 2020

在2011-2020年,各年份耕地面积相对于前一年的耕地年内净减少量介于42.9万～44.4万hm2(图2)。尽管耕地年内净减少量可能缓和,但从“十二五”开始,受多种因素影响,耕地补充能力可能有所削弱,从“十二五”的最后一年开始,耕地总量可能会低于国务院规定的1.2亿hm2,保住2020年的耕地红线遇到挑战。要保证不突破耕地红线,必须创新耕地管理制度,针对各类行为主体在耕地保护环节的地位和利益关系,构建政策性激励-约束机制。

图2 2011-2020年耕地减少量变化Fig.2 The estimated area of cultivated land reduction in China from 2011 to 2020

3 基于政府行为的激励-约束耕地保护机制

从行为分析角度研究土地管理,国外开始较早[8,9],国内开始晚[10]。政府、村组(社)、企业和个人是耕地总量减少的行为主体。导致耕地减少的行为主体尽管具有多元性,但我国现行土地所有制从根本上定义了政府在其过程中的关键作用。基于政府行为主体的耕地保护制度创新,对从源头上保护耕地、控制耕地总量减少态势具有重要的现实意义。

3.1 制度革新

设立耕地农业发展权,让农业部履行监察职责,参与耕地保护。耕地非农化实际上就是耕地丧失农业发展权,客观上使农业发展受到不利影响。农业部应主动维护农业发展权不受或少受影响。中央政府具有强烈的耕地保护倾向[11],可以考虑授予农业部代表中央政府对耕地农业发展权进行监管,制约国土部门对耕地非农化的审批行为。设立农业发展权转让金制度,对确实要占用耕地的项目,通过评估,按照相应标准向国库缴纳农业发展权转让金,由国家对农业发展权转让金进行统一安排,用于提高其它农业用途耕地的综合生产能力。

3.2 耕地管理模式创新

构建第三方参与的耕地管理模式,如建立第三方耕地违法监督机构,越级查处各级耕地违法行为。耕地减少行为主要与地方政府有关,地方管理部门出于地方利益与发展的需要,受非农化利益驱动,不断占用土地,谈发展的多、谈保护的少[12,13],耕地总量的动态平衡停留在概念规划层面,土地管理法执行不严,为了规避土地法,把大宗用地化整为零的现象时有发生。传统的逐级垂直负责制,很难监管地方政府耕地管理中的不良行为,很多问题在暴露时很难更改,即使查处也难以恢复以前的农业用途。鉴于此,如果能够设立一个国土资源部直管的、超脱于地方管理之外的监管机构,借助现代技术手段,专门负责收集耕地违法信息,畅通民众的诉求渠道,受理耕地违法案件,为受害方提供法律援助,利于查处耕地违法行为。监管机构除编内人员外,还可以聘请一些非营利私人机构人员、公益事业人员、专家教授和有责任感的社会贤达等参加,赋予他们一定的监督职能。

3.3 政府激励农户耕地保护

国家从法律层面创新耕地管理放权制度,激励农户耕地保护。发挥农民群众的能动性,健全法律法规,加大执法处罚力度,有利于遏止违规占用耕地行为[14]。在土地使用权基础上,分离出发展权和保护权,扩大经营耕地者的权力范围,有利于激励农户耕地保护的积极性,将耕地保护行为落到实处。耕地是农户的最后生存保障,失去耕地使用权,农户就失去生存保障,所以,把使用权写进土地管理法。农民除了生存还需要发展,支撑其发展的基础资源不是进城务工,而是承包耕地。鉴于此,从耕地使用权中再分离出发展权,在耕地非农化时,对农民丧失的发展权进行补偿,利于激发农民保护耕地的积极性。我国土地管理法赋予农户保护、管理和合理利用土地的“义务”,需要将保护“义务”上升为“保护权”,并将耕地“保护权”转移给承包农户。只有当农户拥有“使用权”、“发展权”和“保护权”时,才能成为耕地保护的直接参与者和实践者,才能使耕地保护行为落到实处。

3.4 土地管理部门的耕地保护

首先管住地方政府占用耕地行为。地方政府耕地保护动力不足[11],在耕地向建设用地流转过程中,地方政府及其所属部门扮演了十分重要的角色[15],地方政府成为土地违法主体[16,17]。1988-2006年尽管地方政府违法行为仅占各类耕地违法行为的14.28%,但因地方政府是耕地管理的主体,其行为具有示范效应,严重影响其公信力,助推各种行为主体共同参与的立体耕地违法体系的形成。所以,管住地方政府占用耕地行为,就是扼住了保护耕地的阀门。

严把非农建设占用耕地关。尽管建设用地在1988-2006年的耕地减少中仅占14.28%,排第3位,但随着西部大开发中生态建设工程逐步发挥作用,生态退耕逐步减少,建设占地将逐步成为耕地减少的主导因素。2010-2020年正是我国经济发展的战略机遇期,对非农建设用地的供应可能有特殊要求,可能会导致建设占用和农业结构调整成为耕地减少的第一、二主成分因素。所以,要减少耕地占用,关键是要把住建设用地关口。

行政管理耕地的重点是严格执法。地方土地管理部门要严格执法,依法办事才是有效保护耕地的源头。鉴于耕地资源国情,国家采取严厉的耕地保护政策符合中国实际,采取强而有力的土地管理、土地宏观调控措施,增强全民耕地保护意识,依法管理耕地是必要的。首先要依据土地管理法,明确土地利用总体规划的地位,科学编制总规、严格执行总规。第二,应不论耕地违法行为主体的身份,只论耕地违法的基本事实,按照土地管理法的相关规定,给予相应的查处。第三,对耕地违法行为主体的查处一定要及时,包括立案、违法事件查处、结案都要及时。第四,坚决杜绝政府性耕地违法,对其行为主体要严查、严办。

用好土地整理规划工具,缓解耕地数量减少。通过土地整理规划,适量补充耕地。1998-2005年全国土地整理实践补充耕地213.3万hm2,年均近26.67万 hm2[18]。湖南省2000-2003年土地整理年均补充耕地0.72万hm2,连续4年实现耕地的占补平衡并略有节余[19];江苏省吴江市1992-2000年通过土地整理补充非农建设占用的耕地后还净增耕地306.67 hm2[20]。可见土地开发整理补充一定数量的耕地,能够在一定程度上缓解耕地总量减少,但要认识到土地整理潜力的有限性[21]。

4 结论

灰色数列模型预测结果表明,2020年耕地总量低于新的耕地红线。在2020年前的城市化规模扩张、经济规模扩张等外延性和内涵性发展因素还将进一步强化空间竞争,土地开发、整理和复垦等措施补充耕地的潜力有限,非农经济与农业相互争夺空间的客观事实将在一定时期继续存在,甚至还会加强,耕地总量减少变化难以消除,这些因素都说明灰色预测结果有可能变成现实。

要保住耕地红线,各级政府都应该进行耕地管理制度创新。从中央政府层面设立耕地的农业发展权并让农业部门参与耕地保护、建立第三方监督机构跨级查处各级耕地违法行为、在土地使用权基础上分离出农民的发展权和保护权等耕地管理制度创新,地方政府层面应杜绝乱占耕地行为并严把建设占用耕地关,地方土地管理部门依法管理耕地并严格执法、通过土地整理规划适量补充耕地等措施强化耕地保护与管理。

[1] 张凤荣,薛永森,鞠正山,等.中国耕地的数量与质量变化分析[J].资源科学,1998,20(5):32-39.

[2] 陈百明,周小萍.中国近期耕地资源与粮食综合生产能力的变化态势[J].资源科学,2004,26(5):38-45.

[3] 国家土地管理局.1997～2010年全国土地利用总体规划纲要[EB/OL].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/ghjh/200710/t20071017_ 88615.htm.2009-12-30.

[4] 国土资源部.2000年度土地变更调查结果[J].国土资源通讯, 2001(4):48.

[5] 刘田.规划落定成“红线”[J].中国土地,2001(4):19-21.

[6] 国土资源部.2005年中国国土资源公报[EB/OL].http:// www.mlr.gov.cn/zwgk/tjxx/200710/t20071025_659743.htm. 2007-10-25.

[7] 孙荣飞.国土资源部开源土地力保2020年18亿亩耕地[EB/ OL].http:PPwww.beelink.com.cnP20061012P2158079.htm. 2007-10-25.

[8] BUL TENA G L,HOIBERG E O.Factors affecting farmers′adoption of conservation tillage[J].Soil and Water Conservation, 1983,38(3):281-284.

[9] NAPIER T L.Factors affecting accep tance and continued use of soil conservation p ractices in developing societies:A diffusion perspective[J].Agriculture,Ecosystem s and Environment, 1991,36:127-140.

[10] 陈银蓉.我国政府土地管理行为的研究[D].华中农业大学, 2000.

[11] 钱忠好.耕地保护的行动逻辑及其经济分析[J].扬州大学学报(人文社会科学版),2002,6(1):32-37.

[12] 国家土地管理局保护耕地问题专题调研组.我国耕地保护面临的严峻形势和政策性建议[J].中国土地科学,1997(1):2-11.

[13] 国土资源部.地方政府超标征地未有效控制,国土部拟再紧红线[EB/OL].http://gov.ce.cn.2006-11-03.

[14] 胡耀岭,杨广.我国保护耕地资源的政府间博弈分析[J].未来与发展,2009(2):11-13.

[15] 黄征学.我国耕地流失中的政府行为研究[J].南开学报(哲学社会科学版),2004(3):29-35.

[16] 张晓松.警惕地方政府成为土地违法主体[J].乡镇经济,2006 (6):1.

[17] 彭兴庭.“土地违法”为何多由地方政府主导[J].乡镇论坛, 2006(11):21

[18] 国土资源部土地整理中心.中心简介[EB/OL].http://124. 205.135.230/.2009-06-07.

[19] 赵亚辉,李慎鹏.湖南省土地开发整理工作存在的问题及对策[J].国土资源导刊,2004(2):23-25.

[20] 李展,彭补拙.江苏省吴江市土地整理理论与实践研究[J].资源科学,2000,22(3):70-73.

[21] 冉清红,岳云华,谢德体,等.土地整理的人-地系统响应综述[J].水土保持研究,2008,15(4):171-174.

Abstract:The purposeof this paper is to analyze the government-driven mechanism affecting the reduction of cultivated land and the perfo rmance fo r the cultivated land p rotected by governments in China.The integrated curve estimation model and the gray seriesmodel are emp loyed to study the total cultivated land change p rocess from 1983 to 2006,and p redict the change tendency f rom 2011 to 2020.The result show s that theremay be the total cultivated land area of 119.9662 million hectares in 2015,having a differential area of-33 800 to-2 196 200 hectares in China between the to tal estimated arable land and the Red Line suggested by government from 2015 to 2020.The conclusion is draw n that the total arable land areamay be less than the value of Red Line during 2015 and 2020,so the governments p lay a critical role in the cultivated land p rotection.Then the autho rs suggest that the p rio r development system of national agricultural land use and agricultural development transferred-funds depending on the cultivated land should be established by the government and themeasures would be taken to build a third-party monito ring mechanism and give farmers the particular rights of cultivated land use,development and p rotection.The departmentsof land management should p revent the arable land from occupying to the building and control strictly the arable land use in acco rdance w ith the land management law and p rotect the cultivated land in light w ith the land use p lanning in future.

Key words:curve estimation model;GM(1,1)model;behavio r actors;cultivated land p rotection

Grey Predication of Cultivated Land Change and Analysis of Farm land Protection in China

YUE Yun-hua1,2,RAN Qing-hong2,SUN Chuan-min1,XIEDe-ti3
(1.College of Earth Science,Chengdu University of Technology,Chengdu 610059; 2.School of Resources&Environment Engineering,M ianyang N ormal University,M ianyang 621000; 3.College of Resources&Environment,Southw est University,Chongqing 400715,China)

F301.1

A

1672-0504(2010)06-0056-04

2010-07-01;

2010-09-23

国家社会科学基金西部项目“西部地区耕地保护的经济补偿机制研究”(10XJY0021);绵阳师范学院科研基金项目“基于行为主体的耕地管理创新研究”(MA 2009008)

岳云华(1964-),男,博士研究生,教授,主要研究方向为土地管理、区域经济等。E-mail:szs0012009@yahoo.cn