部门分管制下自然遗产保护评估指标及应用

■ 黄德林/李 雯/杨 程

（中国地质大学（武汉）政法学院，湖北 武汉430074）

部门分管制下自然遗产保护评估指标及应用

■ 黄德林/李 雯/杨 程

（中国地质大学（武汉）政法学院，湖北 武汉430074）

我国自然遗产资源极其丰富，妥善保护珍贵的自然遗产,是国家生态环境建设的需要,是我国可持续发展战略的需要，是人与自然和谐发展的需要。文章从自然遗产的管理主体着手探讨我国自然遗产的保护，构建指标作为评估各分管部门绩效的评价标准，并应用此指标体系对自然遗产保护的分管部门进行了评估。我国自然遗产保护改革策略：应完善自然遗产保护法律体系，优化自然遗产保护法律体系，发挥自然遗产保护的社会职能。

部门分管制；自然遗产；评估指标

改革开放以来，我国自然遗产的管理体制一直在变化，遗产管理体系建设取得了巨大成就。自然遗产的保护形成多部门共同管理的局面，环境保护部、住房和城乡建设部、国家文物局、国土资源部、旅游局、林业局、水利部和农业部都在保护中起到一定作用，涉及文物保护、建设规划、资源开发、财政拨款等多个方面。然而，这却导致了我国自然遗产保护长期处于政出多门、条块分割、目标多重的局面，使自然遗产的原真性和完整性遭到破坏，体制的弊端也日益显露。因此，通过构建一套针对自然遗产保护分管部门行之有效的评估指标体系已成当务之急。

1 自然遗产保护评估指标体系的构建

建立科学、合理的评价指标体系，关系到评价结果的准确性。本文采用理论分析法、频度统计方法和专家咨询法，经过专家筛选最终确定本文的指标体系。指标体系的设计具体步骤如下：第一轮在文献分析的基础上，根据《世界遗产公约》中对遗产地的参评方法，符全胜、盛昭瀚(2004)所构建的中国文化自然遗产管理评价的指标体系，文传浩、杨桂华、王焕校（2002）所构建的自然保护区生态旅游环境承载力综合评价指标体系，张朝枝（2007）所构建的世界自然遗产地治理绩效评估指标体系等，遵循指标体系构建的原则，提出自然遗产保护评价指标。在初步选出评价指标的基础上，采用专家咨询法，通过邮件问卷法筛选指标，进一步征求专家意见，对指标进行调整。第二轮将各位专家的意见予以总结，并反馈各专家。在第一轮指标完善的基础上，将指标的重要程度分为“十分重要”、“比较重要”、“一般重要”、“比较不重要”、“一点也不重要”，分别赋予5、4、3、2、1分值，请专家根据指标的重要程度打分，运用频度统计方法对指标框架和各级指标进行归并和补充。第三轮进行评价指标权重的赋值。本文根据专家的意见将自然遗产保护的评价指标体系分为三个层次，第一层为目标层，第二层为准则层，第三层为指标层。将最终的指标体系与第二轮的意见反馈各专家，请求各专家根据指标相对重要性标度对各指标赋值，使得评估更具客观性。（见表1）

表1 自然遗产保护评估指标体系

2 自然遗产保护绩效综合评价

鉴于针对自然遗产保护的部门涉及建设、环保、国土、林业、旅游等近20个部门，分别从行业角度对遗产地加以管理，且保护限度大不相同，表面上看来各司其责，但由于没有一个统筹策划的部门，形成了各部门对遗产区既管又不管的局面。因此，本文选择环保、林业、住建、文物、国土资源、水利、旅游7个主要部门应用指标体系进行评估，基本涵盖自然遗产地绝大部分的保护范围，使评估较为全面客观。

2.1 法律保障绩效评价

2.1.1 法律体系评估

法律体系通常是指一个国家全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体，由法律、行政法规和部门规章、地方性法规三个层次组成。国家环境保护部依据我国《环境保护法》、《环境行政处罚办法》对自然遗产进行整体的保护规划，保护体系比较完整，起到了很强的保护作用；国家林业局的保护体系也包含了法律、行政法规和部门规章两个层面，依据我国《森林法》、《野生植物保护条例》、《森林公园管理办法》管理国家森林公园和湿地公园等自然遗产；住房和城乡建设部依据《风景名胜区条例》、《国家城市湿地公园管理办法》管理国家风景名胜区和城市湿地公园等自然遗产；国家文物局依据我国《文物保护法》、《国家考古遗址公园管理办法(试行)》管理文物保护单位和国家考古遗址公园；国土资源部依据我国《海洋环境保护法》、《自然保护区土地管理办法》、对国家地质公园、矿山公园进行管理；水利部依据我国《水利风景区管理办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》对水利风景区进行管理；国家旅游局主要依据《旅游景区质量等级的划分与评定》、《旅游景区质量等级评定管理办法》审批并管理旅游A级景区。以各部门法律体系为评估标准，可得出国家环境保护部、林业局、文物局既有法律层面的支撑，又有相应的行政法规和部门规章，保护体系较为完备。而其它4个部门相应的法律体系不够完备。

2.1.2 法律效力等级评估

依据自然遗产保护的法律、行政法规、地方性法规的不同区分法律的效力等级，对自然遗产保护程度的强弱至关重要。法律、行政法规、地方性法规三者之间，不仅调整的自然遗产的范围是有区别的，而且它们的效力也是不同的。等级由高到低依次为法律、行政法规、地方性法规。在此评估指标中，国家环境保护部、林业局、文物局针对自然遗产保护既有相关的法律支撑，而且也有相应的行政法规和部门规章为依据，构成自然遗产保护法律体系的有机统一整体，使得保护效力等级较高。相对而言，住房和城乡建设部、国土资源部、水利部、国家旅游局只有相应的行政法规和部门规章为依据，缺乏基础性专门立法，相关法律体系之间缺乏联系和协调，保护效力等级自然就相对较弱。

2.1.3 法律责任评估

法律保障是法律层面运转机制和运转环节的全系统，包括立法体系、执法体系、责任体系等。要根据法律、行政法规和部门规章对破坏自然遗产的行为以及在保护区内违规违章建设进行查处，对自然遗产保护区内的破坏行为、违规违章建设进行处罚。如果相应的法律、行政法规和部门规章所规定的法律责任重，说明威慑力大，保护程度强，反之亦然。通过研究可以发现国家环境保护部和文物局所依据的法律体系中都规定了相应的刑事责任，而且规定了相应的罚金；同时，住房和城乡建设部管辖下的风景名胜区虽然没有规定刑事责任，但罚款数额巨大，也有较高的威慑力，因此，国家环境保护部、文物局、住房和城乡建设部保护程度强。而水利部、旅游局所依据的相应行政法规和部门规章规定的法律责任较轻，仅以罚款或警告等形式做出处罚，很难达到威慑作用，对自然遗产的保护程度较弱。

2.2 行政管理绩效评价

2.2.1 政务公开评估

政务公开主要要求各部门针对自然遗产保护的工作公开化，这对自然遗产保护的影响不仅是工具意义上的，更重要的是提高了各部门的工作效率，降低了行政成本，促使各部门行政流程及职能经历了一次质的变革。本研究将从四个方面对各部门的政务公开进行分析，依次为政务公开制度规定、政务公开工作领导小组、政务公开评议交流、政务公开工作年度报告。通过对比分析，可得出国家环境保护部、林业局、文物局以及水利部政务公开相对较为完善，尤其是水利部更为全面具体。相反，国家旅游局及住房和城乡建设部的政务公开工作相对落后，缺乏相关的领导小组，需要加强统一的整体性的规划。

2.2.2 管理体制评估

管理体制是指管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式及如何将它们合成为一个有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理任务和目的。自然遗产的分管部门根据自身的特点设立了不同的管理体制，相应的管理体制对遗产的保护作用不尽相同，根据各部门自身的人员配置、资金支持以及管理责任的大小设立了不同的管理模式。评估结果表明，各部门的管理模式各具特点，这与各部门管理自然遗产的范围不同有关。在经费保障方面，大部分以地方政府出资为主，中央以专项资金支持，这无疑加大了地方的财政压力。基于我国国情和遗产管理部门重叠的现状，单靠当地政府力量,显然满足不了自然遗产保护的巨额资金需要。因此，我们需要拓宽遗产地保护资金的渠道,将遗产地的科学保护落到实处。同时，在日常办公形式和人员配置方面，环境保护部、文物局、国土资源部、旅游局都针对自然遗产保护设立专门人员，采取集中办公的方式，一旦出现问题，便能及时予以解决。而林业局、住房和城乡建设部、水利部则没有采取集中办公的形式且缺少固定的办公人员，在出现问题时才抽调人员解决，这样可能贻误解决问题的最佳时机，不利于自然遗产保护的持续发展。

2.2.3 应急管理能力评估

随着突发事件的不断发生，对我国自然遗产的保护也带来了潜在威胁。2006年国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》出台，使我国应急预案框架体系初步形成。在应急管理能力方面，国家环境保护部于2009年出台《环境保护部关于加强环境应急管理工作的意见》，该意见中对应急管理工作的意义、指导思想、工作目标、应急管理体系、应急管理基础及保障工作做出了全面具体的规定。国家文物局为了有效预防、及时处理和解决文物保护工作中的突发事件，于2003年审议并通过了《国家文物局突发事件应急工作管理办法》。国家旅游局于2007年发布了《国家旅游局关于贯彻突发事件应对法的意见》，就旅游部门如何宣传、贯彻《中华人民共和国突发事件应对法》和做好自然遗产的监督检查等方面的工作提出了具体要求。同时，国家林业局、住房和城乡建设部、国土资源部、水利部都积极响应国务院的号召，制定了一些应急预案，提高应急管理的能力，但这些预案并没有专门针对自然遗产保护的，而是涉及到该部门所管辖的其它领域，如水利部颁布了《水利工程建设重大质量与安全事故应急预案》，虽然也起到了一定作用，但是针对自然遗产的保护效果并不明显。

2.3 社会效益绩效评价

2.3.1 环境保护评估

自然遗产是自然资源的集合体，是自然环境的有机组成部分,保护自然遗产对促进环境、资源可持续发展具有重要意义。为了解自然遗产分管部门的绩效，本研究利用互联网对各部门保护自然遗产生存环境的绩效做了调查，共86人参与投票，结果显示环境保护部、国家文物局和旅游局得到了被调查者的认可，对其工作的满意度较高，均超过40%认为相关部门对自然遗产内部以及周边环境起到较强的保护作用。而对国土资源部、林业局和住建部的调查显示50%的被调查者对其工作不满意，最主要的问题是没有进行长远的规划，造成环境污染、过度开发的现象较为普遍，可见这些部门还有较大的提升空间。

2.3.2 科研支撑评估

自然遗产具有突出的、普遍的地质和自然地理结构研究价值，主要涉及地质、地貌、生物多样性、特殊生态系统和自然美五个方面。然而，科学研究的深入性、持续性，以及研究成果转化的及时性、准确性、实用性都需要科研经费的支撑，本文将科研经费作为各部门的评估指标之一。相关数据分析得出国家环境保护部和国土资源部的科研经费支出比重比较大，都在6亿元以上，使科学研究能深入进行，许多有价值的自然遗产资源得到充分利用。而国家文物局支出相对则较少，只有0.5亿元，没有很好的科研支撑，科学成果转化相应滞后，先进的科学手段不能有效利用，不利于保持自然景观和文物古迹的真实性和完整性。

2.3.3 宣传教育评估

宣传教育指标是自然遗产保护的管理部门依托这些资源的美学价值、历史文化价值开发自然遗产。在这一指标评估下，国土资源部、环境保护部专门设立了宣传教育中心，利用该中心对自然保护区和地质公园进行宣传；国家旅游局通过旅游资源不断宣传，使得A级景区已深入人心；住房和城乡建设部积极利用平面、电视、网络等媒体加强对风景名胜区宣传和推广；国家文物局积极举办各种与遗址内涵相关的以及文物保护、遗产保护宣传教育科普活动；水利部一方面注意充分发挥水利部网站、水利报社的作用，另一方面进一步与中央新闻媒体联系对水利风景区大力宣传。而国家林业局对森林公园的宣传相对较弱，没有使公众对其深入了解，未获得较高的赞誉度，相应的保护力度有所降低。

3 我国自然遗产保护改革策略的思考

3.1 自然遗产保护法律体系的完善

我国自然遗产保护法律体系己初步搭建，既有宪法相关条款作为保护的依据，又有法律、行政法规和部门规章及地方法规在内的多层次的立法体系。然而与发达国家相比,我国现行的自然遗产保护法律制度在质和量上都存在一定的差距，例如仍然存在法律效力层次低，可操作性不强，立法之间内容交叉重复等问题，这无疑使自然遗产保护事业处于无法可依的状态，可见我国有关自然遗产保护的相关法律法规仍存在许多亟待完善之处。一方面，笔者建议应尽快制定并出台能够统领当前自然遗产保护的专门性法律——《自然遗产保护法》，使我国自然遗产保护程度有法可依。另一方面，在《刑法》中尚未规定专门条款，没有对“自然遗产犯罪”作出专门的规定。因此，建议在《刑法》中增设“自然遗产保护犯罪”，明确规定自然遗产保护犯罪的确切范围以及量刑的适用，加强破坏自然遗产惩罚的威慑力，预防自然遗产保护犯罪。

3.2 自然遗产保护行政体制的优化

我国自然遗产保护中多部门多头领导已经成为一个既定的事实，从而导致政出多门、政企不分的矛盾逐渐凸显，也为权力寻租开启方便之门。笔者认为应该将自然遗产保护的权限集中于中央某一部门单独主管，可以避免政出多门,使自然遗产保护律令畅通。可以在全国范围,建立一个统一的自然遗产保护委员会,这个委员会挂靠在国务院某一个相关管理部门下面,作为一个司局级部门，主管全国的自然遗产的保护工作。为了切实提高自然遗产管理的效率,有必要整合优势,成立自然遗产保护委员会,代表国家统一行使管理权，从行政管理体制上彻底改变我国自然遗产保护多头管理、条块分割的现状。

3.3 自然遗产保护社会职能的发挥

随着市场经济的发展和“全能政府”向“有限政府”的转变，公众和非政府组织在政府无力涉入、企业不愿涉入的很多领域发挥着越来越重要的作用。广泛的公众参与在保护自然遗产中是一个不可或缺的方面，公众和非政府组织特别是自然遗产地的公众及组织更要具备遗产保护的主人翁意识，积极地参与到自然遗产的保护和有效利用工作中来。正如前文所述要完善自然遗产各管理部门的政务公开，定期向公众公开或公布自然遗产保护的工作报告，保证公众特别是遗产地居民的环境知情权，增强自然遗产保护工作的透明度。同时，应尽快建立公众和非政府组织参与自然遗产保护的工作机制，完善有关非政府组织成立、管理、监督自然遗产保护的相关建设，发挥自然遗产地居民的天然优势，在社会上广泛形成参与自然遗产保护的风气，协助国家各主管部门更好地进行监督管理。

[1]徐嵩龄.中国的世界遗产管理之路—黄山模式评价及其更新(上)[J].旅游学刊,2002(6):10-18.

[2]黄德林,朱清.论自然遗产保护中的行政不作为[J].中国行政管理,2007(1):24-27.

[3]符全胜,盛昭瀚.中国文化自然遗产管理评价的指标体系初探[J].人文地理,2004(10):50-54.

[4]文传浩,杨桂华,王焕校.自然保护区生态旅游环境承载力综合评价指标体系初步研究[J].农业环境保护,2002(4):365-368.

[5]张朝枝.世界自然遗产地治理绩效评估指标体系及其应用[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2007(5):72-77.

[6]张节,杨锐.电子政务服务评价的理性思考[J].中国行政管理,2008(4):57-60.

[7]黄德林.论建立和完善国家自然遗产管理制度[J].中国人口·资源与环境,2007(5):133-137.

The Target and Application of Natural Heritage Protection and Assessment under the System of Departments Responsible for Natural Heritage Protection

HUANG De-lin, LI Wen, YANG Cheng
(School of Political Science and Law, China University of Geological Sciences, Wuhan Hubei 430074)

Based upon the management subject of natural heritage,the paper discusses some issues, such as the protection of natural heritage of China, and establishing the targets as evaluation standard for estimating the performance of various departments; and using this target system to assess the departments which are responsible for the natural heritage protection. Finally, the paper suggests some tactics for protecting natural heritage, these are: improving and optimizing the legal system to protect natural heritage; giving play to the social functions of the natural heritage protection.

the system of the departments responsible for natural heritage protection; natural heritage; evaluation target

F124.5

C

1672-6995(2010)09-0027-04

2010-07-06

教育部人文社会科学重点研究基地项目（08JJD820166）；武汉市软科学项目（20084053331）

黄德林（1959-），男，湖北省光化县人，中国地质大学政法学院教授，博士生导师，主要研究方向为环境法制与公共管理。