加快实施“六配套”，有效推进国库改革的思考

济南市长清区财政局 魏芳

加快实施“六配套”，有效推进国库改革的思考

济南市长清区财政局 魏芳

长清区于2006年5月开始实施国库集中支付改革，截止目前改革影响逐步扩大，改革内容逐步向实质性发展，在财政收入收缴程序日益规范的前提下，财政支出框架从计划提报到额度下达，从资金支付到银行清算，从数据传递到电子对接，环环相扣，不断完善，运行正常。通过改革，财政账户资金明显沉淀，既提高了财政的调控能力，使区财政在财力紧张的情况下，仍能有效地保障工资、社保、城建、科技、教育等各项重点支出的需要，又在源头上有效控制了资金使用过程中的弊端。特别是对农村义务教育专项资金、新农合补助资金、城乡建设专项资金、城市和农村最低生活保障资金等实行国库集中支付后，不仅缩短了资金周转时间，而且确保了资金的专款专用，促进了党和政府有关政策的落实。

由于国库改革是一项新生事物，没有经验可循，而且又是一项庞大的工程，涉及方方面面，所以改革尚不尽完善，突出的表现是，配套改革不到位。从长清的实际看，在这方面还存在着一定的问题和矛盾。

一、相关改革不配套的表现

1、相关法规制度修订不到位

财政部张通副部长在全国国库工作会议上提出当前财政国库工作面临法制化进程滞后的问题，改革形成的一整套行之有效的管理制度尚未确立法律地位，对现代国库制度发展的制约越来越严重。从法律层面来看，国库集中支付制度改革处于“无法可依”的尴尬境地。现行《预算法》、《国家金库条例》、《财政总预算会计制度》等法律、法规和制度都是1998年以前制定的，建立在原分散支付方式的基础上，随着我国财政支出制度改革的不断深入，以及公共财政体制的建立，这些法律法规中关于预算执行、资金拨付、资金清算等方面的内容都未涉及，只能依据政府部门的文件，一些地方还与现行制度相抵触。

2、部门预算改革不到位

预算作为预算执行的前提和重要基础，对国库集中支付起着基础性作用。但目前的预算编制比较粗糙、预算科目比较笼统，不利于国库集中支付制度的运行。而且当前的部门预算，没有涵盖和反映部门所有收入和支出，预算体系不完整，违背了国库改革对所有资金进行直接或授权支付的初衷。从深层次说，实行改革后，每年年终决算时，都有大量的资金沉淀，一是指标结余，二是额度结余，在编制下一年度部门预算时，依然是所谓的“零基预算”，实质是对上年基数的参照，对于上年度的这两块结余只是结转，而没有考虑资金的综合调控和整合。

3、信息化建设不到位

一是银行结算体系不到位。目前，我们虽然实现了上下级财政之间、财政部门与预算单位、国库、税务等部门的信息互通，但与银行之间还没有建立独立的国库会计核算和资金清算系统，人行、财政、代理银行和预算单位的电子化信息系统不完善，没有实现完全的横向计算机联网。二是会计软件衔接不到位。我们总预算会计软件用的是北京四方志诚，国库集中支付用的是山东三联软件区县版，另外还有预算指标软件，会计集中核算软件等，不仅开发商不同，而且数据无接口，自成体系，造成部门之间数据重复录入，数据难以实现统一和真正共享。

4、资金管理模式不到位

实行国库集中支付后，受惯性思维影响，加之有些科室人员的不负责，指标、凭证等传递手续烦琐，传递时间长，特别是上级到基层检查一些紧急支出的时候，往往指标还没转到国库。先拨款再补相关指标手续的情况还依然存在。已拨出款项，到年底没落实到指标的资金只好转入暂付款处理。国库支付监督审核职能缺位，国库只进行简单的业务支付流程，无法对资金用途及挤占挪用专款的现象进行严格审核，调剂专款的情况仍然无法杜绝。

5、部门观念转变不到位

改革不仅触动了一些部门既得利益，而且由于分散支付模式实行时间长，各部门单位无论是领导还是财务工作人员，对国库集中支付制度改革规定的操作方式不适应，阻碍了改革的顺利快速推进。到目前为止，仍有部分预算单位的一把手领导依然关注纳入财政专户的资金利息归属问题，还有一部分单位仍然把改革资金当成“过路资金”，对非税收入的财政属性及所有权、使用权、管理权认识不清。

6、机构设置配备不到位

我区的国库改革工作虽然持续了四年，取得了社会公认的成效，但由于机构和编制受限，人事部门没有同意建立专门的国库机构，国库管理机构与国库执行机构关系也未理顺，工作人员都是借调形式，混岗使用，影响了职工的积极性。

二、做好配套改革的思路

实行国库集中支付制度的改革有许多重要的现实意义和积极作用。但此项改革涉及面广，需要相关改革措施的配合和及时跟进，才能取得应有的效果。为了加快国库集中支付制度改革步伐，建议实施“六配套”，以实现“六确保”。

1、修订配套的相关制度，确保有法可依

国库集中支付改革政策性强，涉及面广，情况复杂，要确保改革的顺利进行并进一步深化，必须有相关法规和制度作保障。因此，呼吁有关部门尽快修订研究制定财政资金支付条例及其实施细则，适时修订相关的法律法规及相关财务规则，使国库集中支付工作不断法制化、制度化、规范化。

2、推进配套的预算改革，确保细化编制

第一，实行真正的综合预算。即将所有的财政资金都纳入预算内，从而使国库收支真实反映所有的财政收支状况，并使所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。第二，改预算年度的历年制为跨年制。我国的预算年度是1月1日到12月30日，即历年制，但各级人大一般都是在3月或更晚一些时候审议部门预算，这使得前几个月的预算执行缺乏法律依据。我们可以借鉴国外实行跨年制，这样使得预算执行前预算草案就得以通过，全年的预算都有法律依据。第三，细化预算科目。国库集中支付制度要求部门预算具体而准确，而我国目前的预算编制比较粗糙、预算科目比较笼统，不利于国库集中支付制度的运行，所以有必要在部门预算中体现细化预算科目分类，便于每项支出都有相应的科目进行支付。

3、建立配套的“金财体系”，确保统一有序

国库集中支付系统是“金财工程”的重要组成部分，在“金财工程”中处于核心地位。一方面，财政国库集中支付制度改革必须以完备的计算机网络系统和国库集中支付软件系统做支撑，确保财政部门、各级预算单位、人民银行、代理银行之间通过不同的网络系统进行实时业务处理，同时网络之间必须具备安全认证系统和防火墙，以确保集中支付系统和资金拨付的安全。另一方面，财政部重点建设的五个业务系统中（国库集中支付、部门预算、非税收入、政府采购、工资统发），国库集中支付系统与其他业务系统都有直接联系，必须按照财政部“金财工程”“五统一”（统一领导、统一规划、统一技术标准、统一系统平台和统一组织实施）的要求，采用统一的软件系统，完善系统功能，研究实现预算编制与预算执行的有机衔接，提高系统网络化、自动化水平，推进地方财政与人民银行间全电子化业务管理工作，从而提高国库资金的管理和使用效率，节约基层财政实施改革的成本。

4、创新配套的管理模式，确保资金安全

明确资金审批拨付程序，做到预算内外指标由局长审批，预算科室统管，资金使用计划由分管领导审签，各业务科室对口管理，资金支付执行由国库部门分管领导监审后负责办理，形成相互监督、相互牵制作用，打造阳光财政新模式。要在指标流转、暂付款等方面细化操作规程，对部门预算、追加追减指标、非税收入等资料的传递、核对上进行严格的程序化管理。建立内部控制制度，规范财政资金专户管理，严格财政总预算会计把关和关键环节，把防范资金风险贯穿和落实到财政资金运行管理的各个环节，对每一项支出探索在网络流程上如何严格执行“一枝笔”审批制度，对每一笔资金实现“无缝隙”、“无漏洞”管理，减少财政资金的支出风险。强化支出责任，建立科学合理的财政支出绩效评价体系，提高财政资金使用效益。

5、强化配套的归属观念，确保管理顺畅

非税收入是政府性资金，是构成政府总财力的重要来源，这在我国建立公共财政体系、实施国库改革、强化财政职能上具有深刻的意义。要进一步加大对有关法规、政策的宣传力度，加强管理业务知识的培训，特别是要增强非税收入是财政总收入重要组成部分的观念，坚持贯彻“所有权属国家、使用权在政府、管理权在财政”的基本原则，正确处理好相互关系，克服本位主义思想，提高依法加强非税收入管理的自觉性和规范性，为国库改革的推行创造顺畅良好的氛围环境。

6、加强配套的机构建设，确保工作效能

国库集中收付制度改革综合性、政策性、业务性很强，要求国库管理的组织机构和人员配置必须与之相适应。随着国库改革的持续深入，国库部门职能不断完善，管理日趋精细化，负担的任务也越来越繁重。为进一步加强财政国库管理，推动财政改革事业的发展，建议区委区政府加强财政国库管理机构建设，按照优化流程、提高效率的原则，加快理顺国库管理机构和国库支付执行机构的关系。

建立国库集中收付制度这项被经合组织称为“财政革命”的改革，是对我国传统财政资金银行账户设置方式和缴拨方式进行的根本性变革。我们必须坚持科学发展观，立足建立公共财政体系，加快实施配套改革，完善改革措施，推进国库改革工作进程，只有这样，才能有效地实现使人民享受到改革成果。

（责任编辑：李美）

book=11,ebook=196