社区服务公共财政投入绩效指标设计研究

鄢 博，王晓晨

（1.上海理工大学 管理学院，上海 200093；2.上海市市政工程管理处，上海 200030）

社区服务公共财政投入绩效指标设计研究

鄢 博1，王晓晨2

（1.上海理工大学 管理学院，上海 200093；2.上海市市政工程管理处，上海 200030）

本文是我国社区服务公共财政投入绩效审计研究初探.按照“3E”审计原则，构建绩效评价指标体系.整个指标体系包括投入类、过程类、产出类和满意类四个部分，保证了指标体系设计的完整性和科学性.通过四大类指标体系的评价，促进政府和社区组织能够对自己的行为内控，并通过这种内控，保障政府目标的实现，提高政府运行效率.

社区服务；绩效审计；公共财政

1 引言

改革开放以来，中国社区服务概念逐渐为人所知.它兴起于上世纪八十年代中期，中央政府为了实现“福利社会化”的制度目标，改变当时旧有福利体制，倡导和推动了以社区为行动场域的社会发展运动，并在九十年代中期演变成社区建设活动.社区逐渐成为继“单位”之后城市居民生活的中心舞台.迄今为止，在长达三十年的社区服务建设中，不管在服务对象、内容与领域，还是在政府的各项法规、制度支持上，我国都取得了长足的进步.本文主要考察公共财政拨款的社区服务，即社区组织依托上级财政支持和自身公共资源所提供的公共服务.

2 社区服务公共财政投入绩效审计的目标

由于社区服务本身以及社区服务投入的复杂性、多维性等特点，社区服务公共财政投入绩效审计的模式和框架便因审计目标选取而各有不同.一般来说,绩效审计的目标主要是围绕经济性、效率性、效果性来确定的,即所谓的“3E”审计.

经济性是指对一项活动在既定质量约束的前提下,将其资源消耗量降到最低.就社区服务而言,经济性目标主要是指满足人们对社区公共服务的需求上尽量控制公共资源支出增加.因为社区组织提供公共服务的资金源自于公共财政拨款，所以社区服务公共财政投入绩效审计的目标不仅包括对公共财政拨款使用的审计，还包括审计管理费的提取是否存在浪费.

效率性是指投入资源与其产出成果之间的对比关系.一项有效率的服务应该是保证社区居民满意的情况下，以一定的公共资源的消耗实现最大的满意程度或实现一定满意程度的最小资源消耗，这在运筹学角度来说是对偶的.社区服务公共财政投入绩效审计的效率性目标主要是看社区居民对社区组织所提供社区服务的满意程度.

效果性是指实际取得成果与预期取得成果之间的对比关系.也就是说,社区服务公共财政支出绩效审计的效果性目标是与社区组织管理使用公共财政拨款要实现的目标联系在一起的，并且主要关注的是既定目标的实现程度及产生的影响，主要有：①是否满足了社区居民对社区服务的需求；②是否维护了社区自治、民主、安定、团结和稳定；③是否促进了社区服务更人性化、个性化和多元化；④是否拉平地区间社区服务之间的差异；⑤是否促进社区组织的管理技能和效率.

3 社区服务公共财政投入绩效评价指标体系设计

社区服务公共财政投入是综合的、复杂的，所以在构建社区服务公共财政投入绩效评价指标体系时，笔者考虑从四个方面入手，即：投入类指标体系、支出过程类指标体系、产出类指标体系，满意类指标体系.这在相当程度上保障了指标体系的科学性和完整性.为了保证指标体系的可操作性，以及遵循绩效审计的“3E”原则，还必须根据各个环节指标的具体类型来进一步分解上述各个类别的绩效，进而给出具体、直接的考评指标.

表1 社区服务公共财政投入类绩效指标

3.1 投入类指标体系

所谓投入类指标，主要反映的是社区服务中公共财政投入情况，一般包括物力、财力和人力的投入.投入水平的指标类型上有总量、增量和质量指标三大类.其中总量指标反映了社区服务公共财政投入在总量比重和人均份额上是否满足了经济社会和社区发展的需要，体现政府对社区投入的重视程度.增量指标集中反映了社区服务公共财政投入总量和人均投入增长速度方面的情况，审视财政支出投入增长速度是否达到了经济社会和社区发展的需要和预设的政策目标.质量指标反映了投入公共资源的质量水平，质量因素在社区服务公共财政投入绩效审计中起很重要的作用，高质量的公共资源投入可以弥补投入数量不足.

3.2 过程类指标体系

社区服务公共财政投入过程指标是度量公共财政拨款在投入过程中的使用效率、配置结构和管理效率的指标体系.它反映了公共财政拨款在社区服务中被用在了何处，所发挥的效力如何，可以有效地解释资金社区服务内部使用效率的高低.过程类指标的高低直接决定了在公共财政投入总量不变的情况下，社区服务产出和效果的高低.尤其是在现实操作中，仅仅寄希望于通过不断增加公共财政拨款来获得社区服务产出和效果，对于我国这样一个人口众多的发展中国家是不现实的.通过改善资源配置和使用效率以提高整体社区服务的质量是我国现阶段社区建设的现实选择.因此，构建过程类指标体系便是为了审视财政投入的内部运行情况.

使用效率指标主要包括人力资源利用效率、物力资源利用效率和财力资源利用效率三个方面的具体指标.这些指标一方面反映了各种资源的利用程度，另一方面也反映了社区居民人均占有资源的充足程度.在保证社区发展所需资源的基础上，充分发掘资源利用的潜力是我们的目标.因此，这些指标并不存在绝对合理的界限或标准.通过各种资源利用率的提高，可以有效地提高社区服务的产出和效果，增加社区居民的满意度.

表2 社区服务公共财政支出过程类绩效指标

配置结构指标反映了公共财政拨款在社区服务中各部分的分配情况以及公共资源在社区服务资源配置效率的高低.它可以评价公共资源是否被合理地运用，是否被用到了跟产出和效果直接相关的领域，尤其是社区居民需要的服务.支出配置指标主要包括经费使用结构和地区间投入的配置结构.其中，公共财政投入使用结构考察某一地区社区服务的经费使用配置，而地区间投入的配置结构则是考察多个地区政府对社区服务公共财政投入的配置.对这些配置结构指标的描述和考评可以有效地评价公共财政投入在社区服务支出过程中的使用和配置情况.

管理效率指标是指在公共财政下拨和使用过程中的资金管理效率，用于评价资金拨付和使用是否符合资金管理的要求，是否按照计划的要求以最小的时间和成本将资金配置到所需的领域.这种效率评价指标主要反映了政府对有限公共财政投入的管理能力.高效的资金管理能够提高自己的使用效率，使得有限的资金更及时、更高效地发挥效能，相反则是资金的极大浪费.

3.3 产出类指标体系

社区服务的产出是指公共财政投入下的直接产出，产出绩效指标是用来度量公共财政投入所产生的成果大小，以及投入与产出之间效率高低的指标体系.产出绩效可以从多个侧面来进行评价和描述，首先，这种绩效是社区服务活动追求的直接目标，反映在产出的绝对水平上，通过与其他总量数值比较在相对产出指标上得到体现.其次，反映在产出效率和效益水平上，体现为特定投入的社区服务活动产出的效果的大小；此外还需考虑社区服务产出的质量问题，没有质量的保证，产出的结果和效率也就不能满足社区居民的需要，也就没有了意义.因此产出绩效可以进一步分解为结果、效率和质量指标三个角度分别评价.

产出结果指标是反映社区服务活动最直接、最直观的指标类别，直接反映公共财政投入所取得的成果.这种成果可以从绝对和相对两个方面来描述.产出成果的绝对指标是指公共财政投入所带来的直接产出的数量和规模，是用于评价社区服务活动产出最直观的指标.产出成果的相对指标是指那些以相对比例评价的产出成果.

表3 社区服务公共财政产出类绩效指标

产出效率指标反映的是社区服务活动在资金的使用上是否具有效率的一种指标.其评价的核心是对特定社区服务活动投入所能产生的产出的数量.作为对社区服务财政支出绩效的一种评价，产出效率指标是评价社区服务内部效率最为核心的指标.

在社区服务活动产出评价指标中，产出质量指标是一项极为重要而又经常被忽视的指标.其重要性体现在没有质量的保证，社区服务投入产出就没有任何意义，效益也便无从谈起.笔者在产出质量指标中考察的质量主要是社区服务活动实物产出的质量，诸如，因基础设施的质量问题导致的事故发生率，社区居民离婚率等.

3.4 满意类指标

由于社区服务是带有服务性质，诸如心理咨询、社会救助、社会保险、社区治安、法律咨询、文娱活动、医疗保健等，都是社区工作人员或者是其他人员为社区居民提供的服务.它是衡量社区居民对公共财政投入的社区服务质量的满意程度的重要指标，弥补了上述三大类指标的不足.满意类指标直接源自社区居民的真实意图，因而也反映了他们对现有社区服务的满意程度，政府部门通过对他们意图的审视，可以不断修改原有的目标，使得公共财政投入更加贴近社区居民的需求，充分体现灵活性，适应性，多元性的特点.

满意类指标主要分为总体满意度指标和特定项目满意度指标.总体满意度指标是指社区居民对该年度公共财政投入社区服务活动满意度基本意见，它反映居民对该年度政府提供社区服务的总体满意程度；特定项目满意度指标是指社区居民对社区服务的特定项目的满意度，诸如：社会保险、社会保障、社区治安、法律咨询、文娱活动、对体育设施的建设情况等等，它反映了现有社区服务中存在欠缺的地方，从而为政府来年制订和修改计划提供建议.

满意类指标的评价需要社区工作人员深入社区，以问卷的方式获得社区居民意见的方式来实现.

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1673-260X（2010）03-0045-03