我国国家审计采取行政模式的基本原因

2010-10-09北京工商大学胡晶晶

财经界(学术版) 2010年18期

北京工商大学胡晶晶

一、引言

在世界范围内，有四种国家审计机关的设置形式，并形成了相应的内部关系。究其各个国家选择哪种国家审计形式，取决于三个国家一级权力主体在社会政治经济生活中发挥的作用。因此，我国国家审计采取在政府领导下的行政模式必然是从我国当时实际国情出发，与其当时政治和经济体制及其诸多客观情况相吻合，相比立法型和司法型审计模式，更有利于发挥审计监督的作用。

二、基本原因

我国国家审计采取行政模式的基本原因主要从以下四点论述：

从隶属关系和独立性上讲，隶属关系的差别之所在，是四种模式命名的依据，也是他们的区别所在。立法型国家审计机关隶属于立法机构;司法型国家审计机关隶属于司法部门;独立型国家审计机关具有超然独立性；行政型国家审计机关隶属于国家行政部门。应该看到，隶属关系在相当大程度上决定了审计四要素,从这个意义上讲，隶属关系也决定了不同模式的独立性。立法型隶属于最高权力机构,具有很高的地位和权威性,决定其财务利益和组织地位完全独立于政府,能实现调查自由和态度独立,其独立性为四种模式之首;独立型没有最高权力机关作保障,因此，可能影响到其独立四要素，所以独立性为四种模式之次席;司法型常介于政府与立法或政府与司法之间,独立四要素也会或多或少受到影响;行政型隶属于政府,其诸多权益都会受到政府的制约,独立性为四种模式最末。然而，中国20世纪80年代初的政治环境基本情况是，民主与法制建设才刚刚走上正轨，人大权力机关的地位及其权力实施还主要体现在宪法和理论上，国家的政务和经济管理权限基本集中于政府。经济环境是，当时基本仍是计划经济，构成国民经济基础的主要是大量的所有制结构单一的国有企业，在财经领域中违法乱纪和有法不依的情况还十分严重，弄虚作假和会计信息失真现象比较普遍，内部控制和财务管理不规范的状况没有得到根本好转，在这种情况之下，建立行政型国家审计模式是政府加强国有企业监管和维护经济秩序，发挥审计监督作用的唯一正确的选择。

从政治体制上讲，每一种审计模式都有与之相适应的政治体制。对于立法型审计模式而言，其必要条件是一个国家的政治体制中有完善的且具有最高权威的立法机构；对于独立型审计模式而言，与之相适应的政治体制必须具有健全有效的法律体系；对于司法型审计模式而言，必须有完善的司法机构和良好的司法传统，同时也离不开健全的立法机构；对于行政型审计模式而言，一般只有政府把国家审计作为调节经济的一种重要手段来直接干预经济职能的国家采用此种模式。因此，在全国人民代表大会政体尚未巩固，民主政治发展刚刚起步的改革开放初期，建立行政型的国家审计是唯一正确的选择。

从经济体制上讲，主要适用于市场经济体制的审计行政模式主要包括立法型、司法型和独立型，适应于计划经济体制的只有行政型。这是因为，对于计划经济体制下国家而言，由于其管理经济的职能比较重,导致国家审计的范围大、任务重,因此，更适合让审计部门成为政府的重要职能部门,行使对国家经济的直接管理，而在市场经济体制下,政府管理经济的任务相对较轻,主要由市场来完成资源配置和调节任务，国家审计的重点是监督政府履行受托责任的情况。正因为当时中国实行严格的计划经济体制，所以，唯一的选择就是建立行政型的国家审计模式。

从职责权限上讲，不同的审计模式,其职能各有侧重。立法型和独立型模式侧重于提供建设性的意见和批评,以发达国家为鉴，其中对于立法型模式而言，主要于向议会汇报;司法型模式则重视审查和追究当事人的财务责任;行政型模式也有一定的行政处理权,主要向政府和立法部门汇报工作。综合以上比较,立法型模式是市场经济条件下,有利于发展民主政治的审计模式,而行政型是计划经济条件下的产物,在当时生产资料公有制占统治地位的计划经济体制的国情下，建立行政型的国家审计模式是唯一正确的选择。