我国推行高速公路特许经营制度建设初探

2010-10-09陕西省交通厅利用外资项目办公室杨永年

财经界(学术版) 2010年16期

陕西省交通厅利用外资项目办公室杨永年

一、前言

我国高速公路近十多年来的迅速发展主要得益于 “贷款修路，收费还贷”政策的实行。收费公路政策在极大地促进高速公路发展的同时，也使高速公路建设的资金筹措呈现多渠道、多元化、多层次局面，并由此带来了公路投资主体由传统的交通部门一家演变成现在的国内外各类金融机构、经济实体乃至个人等多元化格局。但是由于不适应投资主体、投资形式和管理模式的变化，加之我国还没有形成符合高速公路特征的完善的法律法规体系，我国高速公路现行的管理体制出现了一些问题。因此，我国高速公路管理也面临了改革，由此，高速公路特许经营制度也应运而生。

二、我国现今高速公路管理现状及改革发展

1、高速公路管理现状

我国现在高速公路的管理存在一定的弊端。其一，管理机构设置重复、混乱。高速公路管理机构重复设置的问题比较突出，在公路管理局以外，又平行设置了高速公路管理局或高速公路项目办公室等。这些管理机构的性质也不统一，既有事业单位，也有企业，多头管理，政出多门，必然使这些管理机构的行业管理职能受到影响和削弱。其二，经营主体定位不清。由于国家对高速公路的经营性质定性不明确，因而在我国一般都把高速公路经营企业当成普通企业。部分高速公路的经营主体在实行企业化运作时，重经济效益，轻社会效益；重收费，轻服务，致使国家对公益性公路建设和公益性运输服务的投入或补贴不能发挥应有的社会效益。其三，区域间路网分割严重。由于行政区域或投资主体的不同，一些跨区域的高速公路往往设置了多个管理主体和多种收费标准，造成属地管理与全线管理的矛盾，使高速公路的整体效益优势难以发挥。这样严重影响了路网的统一性，另一方面也增加了管理成本。

2、高速公路管理改革发展的必要和趋势

随着我国高速公路建设的蓬勃发展，高速公路的管理问题开始受到人们的广泛关注。高速公路管理体制是高速公路现代化管理的核心。其一，可向“实行集中统一的部门专门管理”的方向转变。高速公路管理具有不同于一般公路管理的许多特征，包括管理内容的多样性、管理环境的封闭性、管理方式的独特性以及路网衔接的相关性等。这些特征决定了高速公路的管理必须实施集中统一的部门专门管理。其二，向着“政企分开，实行企业化经营”方向发展。我国高速公路现有企业性质的高速公路经营企业和事业性质的各类高速公路管理机构两种本经营形式。从发展趋势看，实行企业化经营是更为合理的选择。因为高速公路的建设投资巨大，除交通部门投资外，还形成了多元投资主体。所以在高速公路管理中，应坚持政企分开，企业实行自主经营。高速公路经营企业要按照交通主管部门审批的经营范围、经营期限、收费标准和服务质量要求从事高速公路经营活动，接受专门管理机构的行政管理监督。其三，以“提高规模经营效益，降低管理成本”为目标。高速公路拥有完善的各类经营和服务设施，这些设施以不同的功能相互影响，在管理上具有不可分割性，共同推动高速公路系统的高效、有序运转。因此，高速公路经营企业要根据高速公路的数量设立，要注意提高规模经营效益，要有一定的规模要求。

三、特许经营制度推广

1、特许经营制度简述

特许经营制度是国际上通行的收费公路经营管理制度。特许经营包括商业特许和政府特许，政府特许是行政许可的一部分，公路特许经营属政府特许的范畴。政府特许经营的主要目的是为了引进民间资金和市场机制，有效解决公共基础设施建设中出现的资金短缺和运营效率低下等问题，以促进社会公共利益最大化。在我国建立高速公路特许经营制度，有利于实现政府职能的转变，规范政府与高速公路经营企业之间的权利、义务和责任，对有效引进民间资金进入高速公路建设领域具有重要意义。

2、特许经营制度的推广

解决特许经营权就是解决体制问题。现今，从我国高速公路的建设融资和组织建设过程，不难分析高速公路的产权归属。除极少数以BOT方式建设的高速公路外，全部由交通部门和地方政府筹资组织建设，资金来源为国家税费、财政拨款、国债、国际和国内金融机构贷款。因此，我国的高速公路急需进入特许经营制度时代，高速公路实行公司化经营必须走特许制之路，这作为国家重要的现代化基础设施高速公路，也有很强的公益性质。

推行特许经营制度首先要政策扶持与法律保障。运输产业属性的动态是决定政府对其管理成功与否的主要因素。在我国高速公路发展时期，政府应继续采取优先发展、积极扶持的政策，特别是在当前深化管理体制改革、实行事业型（或事企型）向公司制的转轨、建立符合市场经济规律和高速公路自身发展规律的管理体制与运行机制。高速公路实行公司化特许经营。另外，加强高速公路法制建设，完善高速公路管理的法律法规，实现依法管理也是有利于特许经营制度推广的措施。