西北民族地区农村义务教育阶段学校教师资源配置效率现状调查

金东海,任 强,郭秀兰

(西北师范大学 西北少数民族教育发展研究中心,甘肃 兰州 730070)

本研究以教育部社科司人文社科基地“西北民族地区农村义务教育阶段贫困学生就学资助制度研究”课题为依托,以西北民族地区甘、宁、新3省(区)为个案,抽取6县 (市)19所义务教育阶段农村中小学为样本进行调研。样本学校分布在维吾尔族聚集地区、藏族聚集地区、回族聚集地区、哈萨克族聚集地区和藏、土族聚集地区等5个民族聚集地,按照生活方式划分,又分为农业地区、畜牧业地区以及半农半牧区。主要采用文献法、调查法和访谈法,通过资料分析与实地考察相结合的途径进行研究,针对西北民族地区农村义务教育阶段教师资源配置及队伍建设现状及问题,寻找原因,分析如何实现教师资源合理配置,并进一步提出解决对策。

考察人力资源配置及其使用效率最常用的指标是学校学生规模、生师比,教师学历合格率,教师的年龄结构,性别结构、学科结构、职称结构等,通过这些指标可以准确地反映样本学校人力资源的配置现状及其利用效率的高低。

一、样本学校学生规模与教师数量基本信息

(一)学生规模

学生人数的多少是学校规模大小的主要标志。[1](P216)样本学校的规模普遍很小,规模经济理论认为,在特定时期内,企业产品绝对量增加时,其单位成本下降,即扩大经营规模可以降低平均成本,从而提高利润水平。根据这一观点,学校办学规模过小则会增加教育成本,引起规模不经济。

有研究认为,一般来讲,我国在校生均规模应是中学以每校24～30班,每班40～50人,全校共1350～1500人为宜;小学以每校18～24班,每班40～50人,全校共720～810人为宜,[2]根据规模经济理论,只有这样学校才有可能有计划地调整和使用有限的人力、物力资源,降低单位办学成本,尽可能高地提高教育资源使用效率,取得最佳的办学效益。相反,当学校办学规模较小时,已经投入的教育资源会因为学校人数太少而得不到充分、适当的利用,资源使用效率低,单位办学成本较高,从而规模效益差,导致教育资源的浪费。调查发现,样本学校中小学和九年制学校无论是在校生规模,还是班级数量都远远低于标准,只有初中学校的班级学生数量在标准之内。由此,样本学校平均学生规模、班级数、班级规模 (不包括初中)方面都远未达到办学规模的经济标准。

表1 样本学校办学规模(单位：人、个、人/班)

(二)教师数量

多年来,为了提高教师整体素质,西北民族地区采取了多项措施增强教师队伍建设。如新疆农村截至2007年底,全区各级各类学校有专任教师28.3万人,其中少数民族教师15.8万人。全区初中教师、小学教师学历合格率分别达到了97.99%和99.26%,[3]分别比全国平均水平高出0.79和0.16个百分比。宁夏小学教师学历合格率低于全国0.5个百分点,初中教师学历合格率高于全国1.28个百分点。但同期甘肃省普通小学,初中专任教师学历合格率分别只有 97.65%和95.09%,[4]低于国家平均水平1.45和2.11个百分比。(见表2)

表2 样本省(区)义务教育阶段学校教师学历合格率 (单位：%)

调查数据显示,2008年,样本小学共计有教师142名,其中少数民族占 74.1%,汉族占35.9%;样本初中共计有教师254名,其中少数民族占84.6%,占25.4%;样本九年制学校共有教师370名,其中少数民族占 65.9%,汉族占44.1%。从数量看,样本学校教师以少数民族教师居多,这主要归功于民族地区提高教师队伍素质政策的积极实施,使西北民族地区教师队伍数量得到了很大程度的提升。但与全国中小学教师队伍整体水平相比,样本学校教师队伍建设方面还存在如下问题。

二、样本学校教师资源配置存在问题

(一)学科师资配备比例不均、结构性缺编严重

调查显示,多数样本学校语文,数学、物理、政治、体育、化学等学科教师基本满足,而音乐、美术、信息技术等专任教师严重不足。(见表3)

表3 拥有音乐、美术、信息技术专任教师的样本学校比例 (单位：%)

需要说明,31.57%的样本学校同时没有音乐、美术专任教师,这主要是小学。调查发现,在结构不合理学校,音乐、美术、信息技术课程只能由其他学科教师代上。此外,在藏、维语地区样本学校,缺乏合格的“双语”教师,影响“双语”教学的实施。教师学科结构不合理,既不利于课程计划的全面实施执行,也加重了教师负担。

(二)样本学校高学历教师比例低,影响教师队伍整体素质

表4所示,2008年样本小学,具有专科及专科以上学历的小学教师比例为73.24%,虽然高于2007年全国平均水平 (66.9%[5])6.33个百分点;但具有本科及本科以上学历的初中教师比例仅为42.16%,低于 2007国家水平 (47.3%)5.14个百分点。

表4 2008年样本学校教师职称、学历结构比例(单位：%)

2008年样本学校中专及以下学历的教师还占很大比例,中专及以下教师所占比例是：小学、初中、九年制学校分别为 26.76%、13.25%、23.52%。

(三)教师职称结构呈上小下大,高职称教师短缺

2008年样本学校具有高级职称的教师的比例小学为零,初中为6.62%,九年制学校为4.32%;而同期全国普通小学、初中专任教师中具有高级职务的比例为0.6%、8.8%。样本小学无高级职称教师,样本初中具有高级职称的教师比例比全国平均水平低2.18个百分点。样本九年制学校具有高级职称的教师比例虽然高于全国小学平均水平,但是比全国初中平均水平低4.48个百分点。

(四)教师年龄结构不尽合理,未形成梯队

2008年样本小学、初中、九年制学校30岁以下的青年教师所占比例分别为41.55%、38.41%、23.51%,说明近年新教师数量补充的较快。(见表5)总体来讲,教师队伍趋于年轻化,学校就形不成老、中、青比例结构合理的教师梯队,也给学校提高青年教师教育教学水平带来挑战。

表5 样本学校2008年教师编制和年龄情况

(五)代课教师还占有一定比例

调查数据显示,2008年样本小学无编制代课教师所占的比例为1.41%,九年制学校为3.24%,而初级中学则高达13.91%。(见表5)据了解,这些代课教师多数未接受过正规的师范教育,也未参加过教师技能培训。但在学校都承担着不同的专业课教学和班主任工作。他们虽积累了一定的教学经验,但专业水平较低,教育教学基本技能不足,难以承担实施素质教育重任。由于县级财政投入不足,“代课教师”工资仅为正式教师的1/3甚至更低。低成本造成农村学校代课教师同工不同酬现象,由此引发的诸多问题延续已久。

三、样本学校生师比低、教师负担重

2001年,国务院办公厅转发中央编制办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准的意见》颁布,国家新编制农村学校生师比标准为,小学23∶1,初中18∶1。生师比反映了教育资源和师资配备的使用效益。生师比=学生数/教师数。生师比过大,反映了教师数量和教育经费不足问题,生师比过小,又表现了教师数量和教育经费效率低问题。

(一)生师比低,教师资源使用效率低

样本学校2006～2008年生师比见表6所示：

表6 样本学校年生师比均值

根据上表,对照全国和甘、宁、新3省 (区)中小学教师编制标准发现样本学校在生师比方面存在以下问题：

1.总体而言,样本学校平均生师比普遍低于国家有关标准,教师资源浪费现象明显。

如2008年村小的生师比平均为12∶1,与国家农村小学编制标准相差11个百分点;中心小学的生师比平均为17.14∶1,与国家农村小学编制标准相差5.59个百分点;初中的生师比平均为15.1∶1,与国家农村小学编制标准相差2.9个百分点;九年制学校2008年的生师比仅为6.9∶1,比国家农村小学标准 (23∶1)低16.1个百分点,比国家农村初中编制标准 (18∶1)低11.1个百分点。

以上分析表明,西北民族地区农村小学、初中、九年制学校教师资源配置和利用不充分,规模小而导致教师资源配置低效益。有学者认为,现行教师编制标准尚未充分体现农村边远地区学生居住分散、交通不便、学校规模小、成班率低等特点,不能适应这些地区学校教育教学对教师的实际需求。[6]

2.不同省 (区)份、不同民族、同类学校之间生师比差异大

不同的学校在人力资源的利用上仍然存在一定的差异,如宁夏回族地区3所中心小学2008年生师比平均为22.3∶1,接近于国家标准,而甘肃藏族、土族聚居区的3所中心小学则为13.61∶1,低于国家标准。

3.同一省 (区)份、同一民族、不同学校之间生师比差异大

2008年宁夏回族地区样本中心小学的生师比为22.3∶1,而九年制学校的生师比仅为7.15∶1;新疆维吾尔族地区样本村级小学的生师比为12∶1,而九年制学校的生师比仅为6.52∶1。

总体上,新疆样本学校的生师比最低,尤以九年制学校生师比偏低,如2008年新疆样本九年制学校的生师比为6.52∶1,与国家农村小学标准相差将近16.5个百分点,与国家农村初中标准相差11.5个百分点。2008年村级小学生师比为12∶1,与国家标准相比低11个百分点。

(二)样本学校教师资源效能利用率低原因分析

1.学生规模逐渐降低

样本学校学生规模普遍小,无法提升教师资源规模效益,主要包括以下原因。

一是20世纪70年代末起实行的计划生育基本国策有效控制了人口的过快增长,使我国的人口增长率在波动中出现了下降的趋势,根据《中国人口与发展国家报告》数据显示,20世纪90年代以来,我国生育水平整体上呈现平稳下降态势,人口出生率和自然增长率分别由1990年的2.106%和1.439%下降到2003年的1.241%和0.601%。随着人口出生率和自然增长率的下降和与此相适应的学校布局调整,西北民族地区的学校数和适龄儿童数目也逐渐减少,以甘肃和新疆为例,截至2007年底,甘肃全省有小学14002所,比上年减少683所,在校生284.63万人,比上年减少4.63%;普通初中 1637所,比上年减少 23所,在校生142.27万人,比上年减少1.51%。新疆2006年全省共有普通小学4815所,比上年减少636所,在校生 2097975人,比上年减少 4.59万人,初中1405所,比上年减少44所。伴随着适龄儿童数目的减少,学校的学生规模也日渐缩小。

二是民族地区由于其特殊的自然、地理环境,由于人烟稀少,居住分散,人口密度小,大西北是我国人口密度最小的一个地区,甘、青、宁、新4省区每平方公里分别为：56人、6人、73人和9人。[7]越是民族聚居地区,人口密度越低。由于居住分散、人口密度小,样本地区农村中小学普遍布点多且分散,校均规模较小。近年来,虽然西北民族地区大力推进学校布局调整,扩大学校规模,但由于受地域、父母态度、学生家庭经济收入水平、教育财政等因素制约,小学和初中要形成规模办学,还需要做出更多努力。

2.学校编制标准未照顾地域差异

样本学校生师比低,一方面说明学校教师资源效益利用率不高,需要通过学校布局调整、教师流动、人事体制改革等方法积极改革和解决。但另一方面的原因是,现行教师编制标准未照顾农村学校实际。

西北各省 (区)教育行政部门设制的现行教师编制标准主要依据国家标准制定,仅考虑生师比一个维度,尽管有城市与农村区别,但新编制标准制定的思想基础建立在规模效益理论之上,未充分考虑不同区域之间的特点。城市与农村学校教师资源配置的影响因素,如服务半径、交通条件、生源数量、班级数量、年级人数等均有很大不同,仅以生师比确定编制不符合实际。城镇学校生源充足,校均规模大,办学规模效益明显,属于规模效益下的资源配置,可以以在校生数为唯一基数核定教师编制。农村学校生源不足,校均规模小,很难产生规模效益,也以在校生数为基数核定教师编制,以现行编制标准考核教师资源效益,显然具有不合理之处。不考虑农村学校地域条件、布局分散,班额较小等实际,会得出西部地区农村教师资源效率不高的印象。但课题组的调查发现的事实情况是,样本学校学生规模不大,但班级多,班额小,这就使得教师普遍教学工作量超标。样本学校中有36.8%的教师周学时数超出30节,有90%的教师反映周六、周日需要备课、批改作业和家访,约1/3教师跨年级、跨课程教学,工作压力沉重。

以上分析表明,样本学校教师队伍整体结构不合理,教师教学负担重,生师比低等方面的问题,说明教师资源利用效率不高问题是目前西北民族地区农村学校教师队伍建设的突出问题。

四、提高教师资源配置效率建议

如何解决民族地区农村学校教师队伍普遍超编而又结构性缺编严重、教师队伍整体质量不高的问题,需要根据民族地区农村学校实际,科学合理配置教师资源,提高利用效率,它有赖于多种措施的实施。

(一)合理核定教师编制标准

1.学校教师编制核定要符合实际。编制部门应深入学校,将新编制标准视为指导性标准,而非操作性标准,要有一定弹性,适当设置机动岗。教师编制核定过程中,不能僵化地执行上级的标准,或不切实际地完全套用。可适度放宽农村中小学教师编制标准,改变编制核定到校的做法,将核定提升到乡 (镇)一级,核定最高限额,可以在一定范围内实行教师资源流动配置。

2.学校教师编制要与学校班级数与班额、学校校点等因素结合起来,实行综合动态管理。核定编制,要考虑生源数变化、地域差别、服务半径、交通距离、新增课程、双语教学等因素。

3.确定教师编制还应考虑任课程门数、周课时与学科教师比等因素。规模小的农村学校还要考虑年级数与教师比,保证学校开设课程门类要齐全。重视学校紧缺的英语、信息技术、音乐、美术、体育等学科教师的编制核定。

4.综合、合理规定教师工作量,减轻教师工作压力。

总之,要通过教师编制标准的科学、合理核定,从根本上解决教师结构性缺编问题。

(二)深化学校人事制度改革

西北民族地区省 (区)、县级地方政府推进学校人事制度改革既要考虑当地实际,又要争取与全国同步。把提高教师资源配置效率作为发展教育事业的重要目标,继续深化中小学人事制度改革,依法全面推行教师聘任制,逐步实行教师流动管理,优胜劣汰,广开渠道吸引优秀人才从教。县级教育行政部门要落实学校教师自主聘任、使用、评价考核权利。

(三)全面实施教师聘任制。

贯彻《教师法》和《教师资格条例》精神,依法认定教师资格。学校聘任教师,必须具有规定的资格证书。地方教育行政部门要严把教师队伍入口关,为农村学校选聘优秀教师,面向社会招聘具备教师资格的优秀人才从教,从根本上提高民族地区教师队伍的整体素质。学校要科学、合理确定教师编额,充实一线教学人员,压缩非专任教师比例,非专任教师可实行一人多岗、专兼结合。新招聘教师应按学校层次学历一次到位。通过专业建设和激励措施,提高专任教师的整体素质,培养高素质、高质量骨干教师和学科带头人队伍,形成学校骨干教师群体。鼓励学历低的在职教师通过自学、进修、培训、深造等途径接受学历补偿教育,提高专业水平和教育素质。

(四)建立适应民族地区学校需求的教师培训机制

从长远来看,衡量西北民族地区农村学校教育资源配置的合理与否,提高教师资源的使用效率,最终还有待于挖掘现有教师的潜力,提高其质量,使教师队伍的学历结构能达到国家提出的目标,业务素质和施教能力能胜任学校实施素质教育的需求,因此,积极构建一套科学的、适合当地实际的教师培训机制对于提高教师素质,推进民族地区学校教育教学改革,提高教育质量具有重要作用。

借助基础教育新课程的全面推进,重视并积极开展以新课程为主的校本教研和校本培训,提高在岗教师教育教学素质和能力。学校要实行青年教师“导师”制,加强对青年教师的培养。通过有丰富经验教师指导新入职教师,进行“一对一”帮扶指导。导师对新教师的教学过程、班主任工作、教研情况全面指导,帮助新教师尽快进入教师角色,在教育岗位实践中成长成熟。学校应提供条件,支持教师外出接受各类教育培训,参与教研交流。重视开展定期的校内和校际教学交流,帮助教师改进教学方法。举办观摩教学,开展优质课评比、教学基本功比赛、专题研讨等活动,促进教师教育教学能力提高。

(五)保障教师工资福利收入,完善医疗、保险、住房待遇

要提高民族地区教师队伍的稳定性,在一定程度上还有待于提高教师的待遇。为此,西北民族地区要在努力贯彻执行教师绩效工资政策,按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的法律规定,核定教师津贴补贴标准,并将其纳入各级财政预算,以保障教师的实际平均工资收入水平不低于公务员的实际平均工资水平。对在西北民族地区农村工作的教师,应按艰苦程度提高津贴标准,保障教师基本医疗、养老保险权益,解决农村教师住房,解除教师后顾之忧。

(六)继续推进学校布局调整、发展寄宿制学校

民族地区自然地理环境、人口分布、生产生活方式的特殊性,决定了民族地区基础教育办学模式的特殊性。近年来,西北民族地区从当地实际出发,以提高基础教育质量为目的,积极推进学校布局调整,发展寄宿制学校,对优化学校教师资源产生了重要作用。为此,应进一步完善和推进学校布局调整、发展寄宿制学校,在符合当地实际,有利于学生入学前提下,寄宿制初中以农业为主地区设置在乡,以游牧为主地区设置到县;寄宿制小学游牧为主地区设置在乡。寄宿制学校应注重规模效益,通过扩大规模调整教师结构、合理确定生师比,优化教师资源配置。

[1]王善迈.教育经济学概论[M].北京：北京师范大学出版社,1989.

[2]刘宝超.关于教育资源浪费的思考[J].教育与经济,1997,(3).

[3]新疆大力提高教师队伍整体素质[J/OL].http：//www.tianshannet.com[2008-10-09].

[4]甘肃省教育厅办公室.甘肃教育年鉴2007[R].甘肃：兰州,甘肃教育出版社,2008.

[5]改革开放30年—我国中小学教师队伍建设取得卓越 成 就 [J/OL].http：//www.jyb.com.cn[2008-10-10]

[6]许丽英,袁桂林.农村教育资源配置现状调查与优化对策研究[J].教育发展研究,2006,(6).

[7]国家统计局.中国人口统计年鉴1993[R].北京：中国统计出版社,1993.