农村社会保障制度建设中存在的问题及对策探讨

易 东

[摘要] 社会保障制度是增进市场经济稳定性的必然选择,是实现人的全面发展的必然要求。农村社会保障制度是建立完善的社会保障体系的必然要求,是推进社会主义新农村建设,全面建设小康社会的需要。建立完善的农村社会保障制度有助于农村经济实现可持续发展,维护社会稳定。而目前我国农村社会保障制度尚存在诸多问题,分析产生这些问题的原因,积极探讨改革措施,逐步完善我国农村社会保障制度,是我们所面临的重要课题。

[关键词] 农村 社会保障 制度建设 对策

经过长期努力,我国在完善社会保障制度有了很大的进步,初步形成了社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的总体框架,并在促进改革发展稳定中发挥着重要作用。农村社会保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分,是全面建设小康社会的重要内容。进一步完善农村社会保障体系,对于扩大内需,拉动经济发展,解决“三农”问题,扎实推进社会主义新农村建设,都具有非常重要的意义。

一、社会保障制度的涵义

社会保障制度是以政府为主体,组织个人和法人共同参与,通过国民收入分配和再分配,在一定时期内对部分社会成员提供基本生活保障,以增进经济和社会发展稳定性的福利经济制度,是市场经济体制的重要组成部分。

这一概述包括以下四个方面涵义:一是社会保障制度的对象分为社会保障的参与者和受益者两个层次。二是社会保障制度体现一定的经济关系。直观表现为社会保障基金筹集、分配和使用过程中所发生的资金运动和经济行为,实质上反映了国家、个人、单位(雇主)之间、这一代人和下一代人之间的经济利益关系。三是社会保障制度的标准具有定时和定量的特点。定时即是指社会保障受益的时限。定量即是指社会保障制度提供给受益者的货币或服务,一般只能满足这部分人的基本生活需要。四是社会保障制度的目的是为了增进经济和社会发展的稳定性。

二、我国农村社会保障制度建设中存在的问题

1、覆盖范围窄、层次低、社会化程度低。大部分农村的社会保障停留在救济的层面上,医疗保障是社区化不是社会化,而且大部分国有企业、私有企业以及三资企业对农村劳动者的社会保障都存在不同程度的缺失。

2、管理混乱,缺乏法律保障,基金难以保值增值。城市社会保障由劳动和社会保障部组织实施。农村养老保障和社会救济由民政部门管理,农村医疗由地方政府和集体经济共同管理,一些地方商业保险公司也参加了农村保障,从而形成了城乡分割、政事不分、多头管理的格局。此外,农村社会保障体制的不健全以及缺乏有效的法律保障,使得农村社会保障工作无法可依、无章可循,农村社会保障基金使用风险大,难以解决保值增值的问题。

3、土地的保障功能日益下降。产业结构转换使得农村人均耕地减少,大量土地被征用,农民要承受各种自然风险和市场风险,农民不能变卖土地来养老,以及联产承包责任制的体制制约了土地的规模经营等原因,使得土地对农村老人的生活保障功能逐渐下降。

4、家庭养老面临挑战。农村人口老龄化和家庭小型化使家庭养老功能大大减弱,大批年轻农村劳动力向城镇转移,加重了家庭养老的困难。

三、农村社会保障制度建设滞后的原因

1、政府在农村社会保障资金投入上相对不足。就国家在社会保障投入分配上而言,城市与农村很不平衡。城镇养老保险金已经基本实现了社会统筹,建立了国家、企业、个人共同负担的基金模式,而在农村仍然以家庭保障为主,除养老保险、医疗保险外,其他保险项目基本上没有建立起来。城镇的社会保险覆盖率已达90%以上,而农村覆盖率不足2.4%。

2、社会保障管理体制没有理顺。就农村的社会养老保险来说,由于历史原因及利益驱动,在一些地方从开办养老保险以来,保险公司从没有停止与民政部门的竞争,与教育部门联合对乡村民办教师进行保险,这势必造成农村养老保险的分割局面。

3、人口老化进程加快,社会养老日益艰难。随着人民生活水平的不断提高和医疗技术的发展,老年人口的平均寿命增长到了70岁,60岁以上的老年人口总数急剧上升,到2009年我国60岁以上人口已达1.6亿,是整个欧洲老年人口的总和。预计到2014年我国老年人口将达2亿,到本世纪中叶将达4.37亿。

4、收缴保障基金的难度较大。由于农民处于低收入且不稳定的现实和短期利益最大化的行为动机,农民工个人没有动力缴纳个人账户养老金。因此,社会养老保险费的收缴势必会陷入两难境地。

四、建立完善我国农村社会保障制度的对策

1、加大对农村社会保障的投入

切实增加政府投入,进一步推进由财政支撑的农村社会保障事业发展。在资金筹集上,要加大政府财政投入,多渠道筹集保障资金。目前,“全国社会保障基金的资金来源包括财政预算拨款、国有股减持收入、彩票公益金收入和投资收益等。要在国家的财政预算中,根据社会保障资金的需求,在财政支出中公平地划出农村社会保障基金,才能确保农村社会保障资金的足额到位。另一方面可以接受社会对保障事业的捐助、部分罚没收入、土地的转让费、彩票公益金收入和投资收益等,都可以吸收充实到社会保障资金中来。国家还要可以通过开征新税源或完善有关的税收制度,以保障农村社保资金的来源。建议财政部发行社会保障特种高利率国债,提供适合社会保障基金投资的特种建设项目。

2、加强社会保障资金的管理,确保资金保值和安全

2000年,政府做出决定,建立全国社会保障基金,同时设立全国社会保障基金理事会,负责管理运营全国社会保障基金,实现其保值增值。应强调资金的专用性,任何组织和个人不得以任何理由挪作他用,对违规者应严肃处理,追究其法律责任。此外,必须设立全国统一社会保障账号,国家为每个农民建立完全个人账户制,政府每年为他们支付一笔社会保障金,农民不论前往何地工作和生活,账户随其工作地转换而转移。强制社会各种经济成份的用人单位、企业必须为农民工存入一笔社会保障金,直接注入个人账户。

3、加快建立农村社会保障工作平台

农村社会保障体系关系到广大农民的切身利益,应尽快建章立制,以规范、具体、配套的政策措施保证这项事业的健康发展。要健全组织机构,理顺管理体制。建立有财政、劳动、民政、卫生等部门组成的农村社会保障工作机构,负责规划、政策、实施办法的制定和资金征收、管理、使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划。明确各级政府及有关职能部门在资金筹措和管理等方面的责任分工。建立健全适合农村社会保障实际工作的业务、财务、基金和档案管理等各项规章制度,实行岗位目标责任制。严格监督和检查,实行业务公开和信息定期发布制度,增加工作的透明度,大力推行和普及规范化操作。要加快实现农村社会保障四级平台(市、镇、管理区、村/社区)的网络建设,建立农村社会保障协管员队伍来提高管理和服务水平,切实推进农村社会保障工作。

4、大力发展农村经济,努力增加农民收入

首先应大力发展农村乡镇企业,它不仅可以吸收农村剩余劳动力,还可以增加农民收入;其次应大力发展高科技农业,提高农副产品的科技含量和品质,使农民增产增收;再次要大力推进农业产业化,提高农业资源配置的效率和水平;最后努力推进农村城镇化建设。

5、建立农村社会养老保险制度

目前,对少数贫困老人的救助政府还可以承担,而对为数众多的贫困老人提供救助是任何国家和政府都难以做到的。因此,应该因势利导、不失时机地建立农村社会养老保险制度,用现代社会保障制度替代传统的土地保障、完善农民的城镇化的进入机制,从根本上化解人多地少的矛盾,恢复土地的增值功能,进一步拓展增收渠道,提高农民储蓄自养和家庭保障的能力,为解决“三农”问题开辟了一条现实之路。

6、改革农村土地转让制度

长期以来,土地一直是农民生活的最后保障,所以一些农民由于担心经营非农业的失败,而不肯放弃土地,仍留有返乡务农的退路。但在目前农民负担沉重、农产品价格低廉的情况下,土地的保障功能已经受到严重削弱,特别是在市场化和城市化较高的农村,种地养老已经不太可能,特别是有些农民工已经较长时间离开了土地,进入城市非农领域,其就业观念和生活方式已经发生了质的变化。推进农村土地流转制度改革,提高土地使用效益,再造土地的保障功能,就显得很重要。应在坚持农村土地集体所有制的前提下,政府应保证农民的主体地位,允许农民工自主转让土地经营权,通过实行租赁、拍卖、企业托管等形式,有效实现土地增值,使外在打工的农民摆脱土地经营的后顾之忧,使转出土地的农民工最终享有与所在城镇人口相同的社会保障待遇。

7、进一步完善新型农村合作医疗制度

农村是我国卫生工作的重点,也是卫生工作相对薄弱的环节。改善农村医疗卫生条件,提高农村人口医疗卫生和健康保障水平,就要进一步完善新型农村合作医疗制度。要在现有的管理运行机制、筹资机制、结算报销办法、监管制度、医疗救助制度等取得成效的基础上,进一步完善新型农村合作医疗制度,需要继续探索和完善稳定的筹资机制,进一步规范、完善财政补助资金拨付办法;逐步形成科学规范的补偿方案,逐步扩大农民的受益面,不断提高农民的受益水平;加强农村医疗机构内部管理,建立健全疾病检查、治疗、用药等方面的规范、制度及行之有效的自律机制,有效开展农村卫生机构及其服务行为的外部监管;切实加强经办机构能力建设,提高新型农村合作医疗的管理能力。

8、建立并切实落实农村最低生活保障制度,探索建立多种形式的农村养老保险制度

切实采取措施,从当地农村经济社会发展水平和财力状况的实际出发,合理确定保障标准和对象范围。要实行动态管理,做到保障对象有进有出,补助水平有升有降。要与扶贫开发、促进就业以及其他农村社会保障政策、生活性补助措施相衔接,坚持政府救济与家庭赡养扶养、社会互助、个人自立相结合,鼓励和支持有劳动能力的贫困人口生产自救,脱贫致富。加强制度建设,坚持公开、公平、公正的原则,规范申请、审核和审批程序,实行民主评议、社会公示、动态管理,做到制度完善、程序明确、操作规范;加强保障资金的管理和监督,确保资金安全。要统筹考虑農村各项社会救助制度,合理安排农村最低生活保障资金,提高资金使用效益。

参考文献:

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[5] 罗凤姣.论财政在农村社会保障体系中的角色[J].企业家天地,2007(2)

作者简介:

易东:(1968-),男,湖南涟源人,副教授,湖南对外经济贸易职业学院商务外语系总支书记,研究方向:社会经济学。

课题项目:

本文系湖南省2008—2009年度哲学社会科学立项课题《社会保障体系与建设和谐社会研究》(编号0801008B)阶段性成果。