运动员社会保障制度变迁研究

邹德新,刘 建,林勇虎

(沈阳体育学院体育社会科学研究中心,辽宁沈阳 110102)

运动员社会保障制度变迁研究

邹德新,刘 建,林勇虎

(沈阳体育学院体育社会科学研究中心,辽宁沈阳 110102)

运用新制度经济学理论,对中国运动员社会保障制度变迁进行了分析。结果表明,在经历了“国家—单位”体制、体制过渡阶段以后,步入了“国家—社会”重构阶段,确立了以公平公正、共享发展为理念的运动员社会保障制度目标框架;在新的历史时期,建议通过完善制度设计,解决历史遗留问题,发展补充社会保险,实施积极的就业政策,建设法律保障体系,进一步完善运动员社会保障制度。

社会保障;制度变迁;适应效率

Abstract:Applying to neo-institutional econom ics’supply-demand analyticalmethod,this article Makes empirical analysis for the supply and demand conditions of China athletes’social security system.The result shows that China has initially established the frameWork for athletes’social security system Which fits Market econom ic systemand theWhole-nation Systemof competitive sports industry;the most notable factors to influence the demand of social security syste Mare the income level of top athletes,the address and risk awareness.In the critical period to construct athletes’social security system,this article advises to further improve institutional system to achieve supply and demand balance of athletes’social security system by perfecting system design,solving the historical problem,developing social insurance and implementing active employment policies.

Key words:social security;institutional change;adaptive efficiency

社会保障是国家为社会成员提供一系列基本生活保障,使其在年老、疾病、失业等丧失劳动能力时获得物质帮助和服务的制度安排,是保障基本生活、维护社会发展稳定的“减震器”和“稳定器”。新中国成立以来,中国运动员社会保障从伤残抚恤、医疗照顾、文化教育、退役安置、收入分配、福利待遇等方面不断推进,为促进我国竞技体育事业健康、快速、持续发展提供了制度保障。但“要清醒地认识到,保障工作还远远满足不了运动队建设的实际需要,与落实科学发展观、构建和谐社会的要求还有差距”,“退役失业”、“伤残难医”、“年老难保”等运动员权益保障难题影响了竞技体育资源的优化与和谐社会的构建。胡锦涛总书记在北京奥运会、残奥会表彰大会讲话中重申:“要关心运动员的长远利益和全面发展,高度重视并切实加强运动员的社会保障工作”、“推进体育改革创新”,“增强体育发展活力”。

本研究运用新制度经济学理论,分析中国运动员社会保障制度的发展变迁,结合全国统一社会保障制度改革,提出相应的策略与建议,为近一步完善运动员社会保障制度提供参考。

1 运动员社会保障制度变迁

自我国建立优秀运动队训练管理体制至今,运动员社会保障制度表现为供给主导型的变迁过程,其变迁路径主要经历了“国家—单位”体制阶段、体制过渡阶段和“国家—社会”体制建立与完善 3个历史阶段 (表1)。

1.1 “国家—单位”体制阶段 (1964—1985年)

在计划经济时期,我国依据列宁的“国家保险理论”制定了劳动保险条例,在此基础上建立了运动员社会保障“国家—单位”体制。

1964年,内务部、劳动部、国家体委以《中华人民共和国劳动保险条例》为基础,联合发布《关于优秀运动员工龄计算等有关问题的联合通知》,明确规定“凡自学校或社会上正式参加到省、市、自治区优秀运动队的运动员,自进入优秀运动队之日起即算为参加工作,成为国家正式职工,与国家职工享受同样待遇;以后在分配工作或复学、升学时的生活待遇等,均应根据国家对职工的有关规定办理”。1980年民政部、国家劳动总局、国家体委《关于招收和分配优秀运动员等问题的联合通知》规定,“各省市优秀运动员在编退役安置的优秀运动员符合干部条件的可办理转干手续”。运动员退役 后即可直接获得新单位的福利待遇。

表1 运动员社会保障制度变迁及主要制度安排

运动员“国家—单位”社会保障体制遵循平均主义理念,强调充分就业和普遍保障;运动员获得正式“身份”后把劳动力所有权让渡给国家,并通过“运动员隐性终生契约”获得社会保障权利,国家通过“父爱主义”承担福利保障的全部责任,并“转移”给单位组织实施;奉行低工资,多福利,实行社会福利“非商品化”,单位内封闭运行,行业间板块分割;微观上有效降低了“举国体制”内运动员的退出成本和确定性,提供了稳定的未来预期,具有制度的“适应效率”;宏观上则缺乏责任共担激励机制,增加国家就业和财政负担,且制度成本不断膨胀,不具备资源配置效率。总之,计划经济时期的运动员社会保障制度在低效率均衡状态下运行。

1.2 向“国家—社会”体制过渡阶段 (1985—2006年)

20世纪 80年代初,制度环境发生变化,随着市场经济体制改革的不断深入,追求利润最大化的企业 (单位)不再吸纳低边际产出的退役人员,运动员退役安置政策失效,“入队—退役—就业—单位保障”的循环链条被切断,40%的退役运动员不能及时安置,部分运动员失去了“国家—单位”体制下的国家职工身份及相应的福利保障,而社会化的制度安排又没有及时跟进,事业单位保障制度改革滞后,运动员退役后无法顺利衔接,运动员养老保险覆盖面仅为 30%,工伤保险存在“真空”,医疗保险“保病不保伤”,部分省市没有实施退役补偿;管理成本增加,运动员得不到妥善安置而长期滞留,运动队成本提高,世界冠军退役致贫,社会成本增加,原有的社会福利产权受损。国家出台了《优秀运动队工作条例 (试行)》《关于进一步做好退役运动员就业安置工作的意见》《关于对部分老运动员、老教练员给予医疗照顾的通知》等一系列规章制度,矫正制度供给不足,探索更有效的运动员社会保障制度安排。

过渡时期,我国开始接受凯恩斯主义的“国家干预理论”,效率与公平理念逐渐取代平均主义;在国家“父爱主义”基础上引入个人责任,劳动合同逐渐取代“隐性终生契约”,国家只承担有限责任;计划经济时期的运动员退役后开始转向市场化安置;制度变迁的时滞、碎裂化的传统制度和路径依赖特征,使运动员退役后陷入制度“真空”,面临就业困难和保障缺失的多重困境。总之,过渡时期的运动员社会保障制度在非均衡状态下运行。

1.3 “国家—社会”体制重构阶段 (2006年至今)

2006年,党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,将 2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为构建和谐社会的重要目标,明确了公平公正、共享发展的社会保障理念。在这样的背景下,2006年 11月 10日,国家体育总局、财政部、劳动和社会保障部制定下发了《关于进一步加强运动员社会保障工作的通知》(体人字〔2006〕478号),这是具有里程碑意义的、有关运动员社会保障问题的第一个综合性文件,标志着我国运动员社会保障制度进入了“国家—社会”体制重构阶段。

《通知》要求“按照属地管理原则,逐步将各优秀运动队编制内运动员纳入当地社会保障覆盖范围,妥善解决编制外试训运动员的医疗、工伤等社会保险问题,建立完善的运动员社会保险基础档案,运动员退役后执行新进入单位的社会养老保险制度”。2007年国家体育总局、劳动和社会保障部等六部委联合颁布了《运动员聘用暂行办法》(体人字〔2007〕412号),进一步明确“将运动员管理纳入国家事业单位工作人员管理体系,将运动员保障纳入社会基本保障体系,坚持运动员聘用工作统一规范、分级管理,实行运动员聘用制,按照《事业单位公开招聘人员暂行规定》执行,并由各级人事行政部门统一办理有关聘用手续”。至此,由国家、行业、单位和个人责任共担的运动员社会保障“国家—社会”体制框架基本确立。

2 运动员社会保障制度的改革框架与成就

2.1 运动员社会保障制度的改革框架

(1)“国家—社会”体制的目标是:构建与统一社会保障体系相衔接,与社会经济发展水平相适应,符合竞技体育发展规律,公平与效率相结合,权利与义务相对应,以社会保障为基础、以事业保障为激励、以自我保障和商业保险为补充、体现“举国体制”优势、有中国特色的多支柱、全方位的优秀运动员保障体系。

(2)社会保障管理:社会保障服务体系社会化,覆盖全体运动员并实行属地化管理,国家、行业、地方和单位分工负责,监督管理体系完善。

(3)社会保障项目包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、社会互助。其中,社会保险是核心,由国家强制实施,提供基本保障,公平与效率相结合;社会救助提供最低生活保障,体现底线公平;社会福利普遍提高,为特殊贡献者给予优抚安置等优待,社会互助作为补充,提高保险能力。

表2 运动员多支柱养老保险制度模式

(4)社会保障方式:采用多支柱社会保障方式,以体现国 家、行业、单位和个人的责任。以养老保险为例,0支柱为社会救助,国家财政负担,用于收入再分配,提供最低生活保障,防止贫困,体现底线公平;第 1支柱为国家基本养老保险,国家强制推行,单位和个人共同缴费,基金部分积累,提供基本生活保障,公平与效率相结合;第 2支柱为补充养老保险,由企业 (行业、单位)自愿选择,国家给予税收鼓励,为较高的消费水平提供补充;第 3支柱为商业保险,个人自愿选择,提供更高的生活水平;第 4支柱为家庭互助保险,提供不同的保障需求,国家鼓励发展补充保险和个人储蓄,鼓励家庭保障、社会互助、慈善组织发挥作用。

2.2 运动员社会保障制度变迁的成就

新中国 60年,尤其是改革开放 30年来,运动员社会养老保险体制的变革为保护运动员的合法权益,增强竞技体育活力,坚持“举国体制”的竞技体育发展道路提供了重要的制度保障,取得了历史性成就。

(1)建立了新型运动员社会养老保险体制框架。运动员社会养老保险“国家—社会”体制遵循公平与效率相结合的原则,实现了运动员由“干部”向“社会人”的转变,社会养老保障责任从国家转向社会,国家、行业、单位和个人共同承担责任,使养老保险制度更加适合市场经济体制,实现了由计划经济条件下“国家—单位”体制向市场经济条件下新型社会养老保险体制的整体转型。

(2)完善了竞技体育发展的“举国体制”。根据运动员社会养老保险的“国家—社会”体制,在训的优秀运动员实行聘任制,纳入国家事业单位养老保险体系,运动员退役后和新的工作岗位 (包括进入企业、个体工商户)相衔接,建立了市场经济条件下的运动员退出机制,竞技体育发展的“举国体制”得以进一步完善。

(3)促进了竞技体育与经济社会协调发展。党的十七大进一步提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民的基本生活。2008年胡锦涛总书记在“9.26”讲话中强调:“要关心运动员的长远利益和全面发展,高度重视并切实加强运动员的社会保障工作”。在这样的背景下,我国运动员社会保障体制将更好地减少运动员的后顾之忧,在退役后能更好地分享竞技体育和经济社会发展的成果,促进竞技体育与经济社会协调发展。

3 运动员社会保障制度存在的问题

中国运动员社会保障制度的改革是在没有任何现成的经验框架可供参照的情况下进行的,制度供给和制度需求均面临诸多方面的问题与挑战。

3.1 社会保障制度整体设计还不完善

我国运动员社会保障制度基本框架已经初步形成,但总体上仍比较粗糙。具体表现在:受伤运动员无法纳入工伤保险优抚范围,补充养老保险尚未建立,补充医疗保险覆盖面有限,基层运动员权益并未得到充分的保障,现有的制度安排很难化解运动员群体的高风险;社会保障制度改革与运动队特点不协调,运动员在退役就业、俱乐部转会等流动过程中社会保障难以顺利衔接;长期处于待业或就业状态不佳的伤残运动员,15年的养老保险记录难以连续,运动员社会保障制度整体设计有待于进一步完善。

3.2 社会保障制度变迁成本的责任尚未厘定

按照《通知》要求,将各优秀运动队编制内的运动员(“新人”)纳入国家社会保障覆盖范围,在《通知》颁布前已经退役的运动员 (“老人”)或即将退役的运动员 (“中人”)由于没有社会保障缴费历史记录,退役补偿金也不足以一次性补齐保费,不能和地方社会保障制度相衔接。根据国家体育总局的统计,每年 3000～6000名退役运动员中有 40%不能适时适当安置,截止到 2006年,29个省区市中只有 8个省区市为运动员办理了养老保险手续。累积的社会保障历史责任至今尚未理清,化解制度变迁成本的责任分担机制不明晰,部分运动员仍处在保障“真空”环境中。

3.3 社会保障制度的需求意愿不强

在长期的计划经济体制下,国家统管统包,教练员、运动员均已习惯了这一体制,竞技体育对身体、年龄的特殊要求,运动员退役之时还处于青年和中年时期,加上运动员文化教育水平相对较低,缺乏社会保障维权意识,对未来的养老、医疗等问题重视不足。针对辽宁省的调查显示,仅有 50.2%的调查对象愿意加入养老保险计划,运动员规避风险的意识淡薄,自我保障能力普遍较弱,社会保障的需求意愿不强烈。

3.4 社会保障法制建设滞后

我国社会保障遵循了渐进式变迁过程,社会保障法制建设相对滞后,《社会保险法》还没有出台,运动员社会保障制度赖以建立的《通知》《办法》等不是强制规定,只要求各地方参照执行,缺乏法律效力。比如《自主择业退役运动员经济补偿办法》在 2003年 8月就已经公布实行,至今仍有部分省市至今没有拿出具体的实施意见;按照“办法”规定,优秀运动员的标准、编制由各地区具体确定,我国尚未建立全国统一的社会保障制度,社保账户难以续接;《办法》提及的合同是集体合同,没有涉及聘用期产生的纠纷解决途径问题,用人单位和运动员所处地位不平等,运动员的个人利益无法最大化,运动员社会保障制度在实施过程中存在诸多困难。

4 运动员社会保障制度的完善策略

4.1 完善运动员社会保障制度设计

通过完善社会保障制度设计,提高制度变迁的适应效率。一方面,确保制度内在机制具有一定灵活性,建立适应运动员生命周期特征的保险缴费、管理、给付等实施机制,满足运动员的多元化需求;各保障项目之间相互衔接,适应运动员职业高风险特点,有效减少运动生涯的不确定,降低风险。另一方面,运动员退役再就业日益多元化,制度设计又要适应保障制度碎裂化、区域发展不平衡的路径依赖特征,与全国社会保障政策之间保持一致性和连续性,保证运动员退役后社会保障关系的转移接续顺利进行,实现城乡之间、行业之间、区域之间的无缝隙衔接,形成全国统一的社会保障制度。

4.2 解决运动员社会保障历史遗留问题

中国运动员社会保障制度改革是由政府推进的强制性制度变迁,政府有责任承担由此产生的变迁成本,弥补部分运动员由于“非帕雷托改变”带来的利益损失。可以通过优化财政支出结构,发行永久债券或福利彩票融资,从体育比赛的门票收入中提取一定比例作为保障基金;提取大型企业集团的赞助费;从电视的转播费、广告费,出售体育纪念币、明星卡等途径,筹集部分资金;还可以通过开发固定资产,对外有偿开放体育场馆及设施,提留部分作为专项资金等多种方式,多渠道筹措资金,对已退役的“老人”给予适度的货币化补偿,实现与国家社会保障制度相衔接;对在训“中人”的社会保障账户进行补缴,化解历史遗留的运动员保障债务问题。

4.3 发展运动员补充社会保险制度

多层次社会保障制度目标模式要求根据竞技体育事业特点,发展运动员补充社会保险,提高保障水平。借鉴美国五大职业联盟职业年金制度,制定更加优惠的税收优惠政策,在养老保险的基础上,建立由行业、地方和运动员共同负担的补充养老保险制度;在运动员伤残互助保险基金制度的基础上,扩大医疗保险覆盖面,拓宽融资渠道;开发商业养老保险和商业医疗保险市场,满足不同层次的保障需求,提高保障水平。

4.4 提高运动员权益保护意识

制度的有效需求是实现制度均衡的关键因素,针对需求意愿不足,覆盖面低的问题,一方面加强法律知识普及,提高运动员的权益保护意识;另一方面,加强风险教育,提高风险意识与责任意识和自我保障意识,纠正“机会主义”、依赖心理和“短视”行为带来的保险需求不足问题,保证运动员能够享有“国民待遇”的条件和机会。

4.5 实施积极的退役运动员再就业政策

再就业是保证退役运动员与地方社会保障制度顺利衔接的前提条件,将教育体制纳入专业运动员训练体制中,从根本上全面提高运动员的综合素质。发挥再就业培训功能,以体育高校、健身俱乐部、职业技能培训机构等为主体,建立运动员职业过渡救助服务基地,结合运动员的专长进行现代市场经济和再就业的技能培训,并强化职业资格证书制度的实施;落实优抚安置政策,为退役运动员进入健身俱乐部、体育彩票公益金建立的体育场馆等创造条件;对退役运动员创建体育经营实体实施减、免税政策,尽最大可能扶持退役运动员自主创业。

4.6 完善运动员社会保障法律体系

运动员社会保障是一项系统工程,需要加强法制建设。在我国酝酿出台《社会保障法》之际,专门制定关于运动员社会保障的法规,规范国家、地方、单位和运动员各主体的权利和责任,使运动员的权益切实得到法律保障;建立行业管理机构,监督检查社会保障基金的征收、管理、经营和使用,保证社会保障关系的建立与转移衔接,增强运动员对保障工作的信任,推动社会保障制度有效实施,保证制度的可靠性、稳定性和协调性。将运动员社会保障制度纳入规范化、法制化的轨道,解决中国运动员“退役致贫”、“伤残难医”、“社保难续”的问题。

[1]刘 鹏.在全国优秀运动员保障暨体育行业职业技能鉴定工作会议上的讲话[EB/OL].http://www.sport.gov.cn.

[2]胡锦涛.在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上的讲话[M].北京:人民出版社,2008.

[3]王 钧.在全国优秀运动员保障暨体育行业职业技能鉴定工作会议上的讲话[EB/OL].http://www.sport.gov.cn.

[4]关注运动员再就业[N].人民日报,2008-11-25.

[5]古扎拉蒂.计量经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2000:228-230.

[6]穆怀中,柳清瑞.中国养老保险制度改革关键问题研究[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2006:186-191.

[7]邹德新.构建运动员职业年金制度的思考[J].河北体育学院学报,2009(4):1-5.

[8]Barr,Nicholas.Reforming pensions:Myths,Truths,and Policy Choices[J/OL]. IMFWorking Paper,No.139.http://www.worldbank.org/sp.

[9]Carlos,Serrano.Social Security Refor m,Income Distribution,Fiscal Policy,and CapitalAccumulation[J/OL].World Bank Policy Research,Working Paper,No.2055.http://www.worldbank.org/sp.

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责任编辑:刘红霞

Institutional Change and Further Improve of Athletes’Social Security System

ZOU Dexin,LIU Jian,LIN Yonghu
(Research Center of Sport Social Science,Shenyang Sport University,Shenyang110102,Liaoning,China)

G80-05

A

1004-0560(2010)03-0001-05

2010-03-10;

2010-05-15

国家社科基金项目(09cty006);辽宁省社科基金规划重点研究项目(L08ATY003)。

邹德新 (1967-),男,副教授,博士,主要研究方向为体育经济与运动员社会保障。