地方政府创新的分权化制度供给模式

张 毅

（对外经济贸易大学公共管理学院，北京，100029）

地方政府创新的分权化制度供给模式

张 毅

（对外经济贸易大学公共管理学院，北京，100029）

分权化改革是释放地方政府与地方治理能量的制度基础。政治分权和功能性分权从垂直和水平层面分割出了地方政府的创新空间并提供了相应的制度模式。分权化并非万能灵药，不适当的分权化制度模式的供给，可能会导致腐败和地方政府的碎片化，从而威胁到地方政府创新的能力。

分权化 治理 政府创新

1.地方政府创新与分权化

治理的全球化发展带动了一种新背景取向的战略（new contex t-app rop riate strategies）[1]。作为一种不同于统治的机制，治理的优势就在于能够从作为背景的环境网络中获得良治的自主创新源泉。就这一点而言，治理与新公共管理的优势都在于释放公共治理过程中潜藏于社会、企业以及政府自身等处的创新能力，而这种创新能力在自上而下的统治模式下以及传统的公共行政模式下是受到限制而无法释放的。“创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永存生机的源泉”[2]，政府创新则是社会良治和实现政治文明的动力。

一般而言，国内学者都从创新的目标或者内容上来界定和研究政府创新，比如俞可平就指出：“政府创新就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革”[3]。陈家刚认为，政府创新可以是政府为解决本身面临的社会经济生活中的具体问题而实行的创新，也可以是政府改变原有制度结构的某些程序性、技术性创新。张成福、毛寿龙等学者也从政府再造或者重塑的角度来探讨政府创新的可能形式。

国内学者较少从制度基础的角度，尤其是分权的角度上来探讨地方治理与地方政府创新的问题。分权、治理与创新是三个相互连接的环节。治理的目标是要释放来自于政府之外的其他实体的力量实现良治，通过类似于市场机制的自治理形式展现多样化的公共需求，并在有需求的地方提供多样化的灵活供给。治理事实上是不拘泥于形式的，有需求就有创新，创新是治理得以实现的动力。分权化之于治理和创新的重要性在于，要将创新的行政主体从集权式的权力结构中释放出来。事实上，分权化与治理几乎是同时推进的。治理之新背景取向的战略将直接面对地方公民社会网络并与之合作的地方政府推向改革的前台。因而在治理的全球化推广运动中，分权化改革无疑是释放地方政府与地方治理能量的关键一环。在与非政府类的组织和团体建立合作关系以推动地方治理的同时，地方政府应首先从隶属于中央政府的权力结构中脱离出来，通过不同程度的分权来发挥其在地方治理中的领导角色，获得足够的创新自主性。事实上，人们对治理的理解都强调了政府向非政府组织的职能转移以及中心化向非中心化过渡的特征，往往忽视了治理的前提在于集权式的行政组织和权力结构要进一步分权化使接近公民社会的地方政府能够获得自主性的权力，包括立法、财政或者仅仅是中央政府的一些授权。

同国外对分权化研究的文献相比，国内文献无论在数量、深度上都是相当匮乏的。大多数关于分权化的论文，着重于我国的财政分权体制，较少从治理与公共行政的角度上探讨其对地方治理的影响，将财政分权看成是广义的政治性分权中的一个环节，从总体上为地方治理以及地方政府创新提供了制度平台。

在世界各地的地方治理研究中，分权化（Decentralization）被看成是万能灵药，可以释放地方政府的创新能力。分权化从理论上和逻辑上来说是很具合理性的。从决策的角度来看，政府垄断决策的缺点在于无法通过类似于市场的机制来显现全面而真实的集体偏好。分权化通过将政治决策权向当选的地方层次或者更小范围实体的移交可以使集体偏好得以有效地表达，获得足够信息的地方政府[4]。当然这种移交可以加强政府以外的实体的决策权力，促使社会的多中心化。比如K han对印度尼西亚的研究中发现分权化比强化地方的参与更能够加强地方社会精英的权力和影响力[5]。这种情况的出现恰是因为分权化可以使公共行政应对多元社会需求的能力，其成功有赖于公共、社会和私人部门的参与。

2.分权化的两个维度：政治性分权与功能性分权

分权化事实上包含了两个维度，即地方政府在纵向的同中央政府的权力结构中获得的合法权力空间，同时也包括在获得这种合法性权力空间的基础上向社会分散公共服务功能以及决策权的维度。前者理所当然是与地方政府自主性直接相关的，分权化通过更多的授权增加了行政裁量的空间，甚至可以在立法和财政方面拥有自主调动资源的能力。后者是从地方政府与公民社会网络的角度来界定地方政府调动、指挥和协调社会力量的能力，亦即掌舵而不是划桨。地方的创新所需要的自主性既取决于地方政府与中央政府之间的权力分配格局，也取决于地方政府在于社会力量合作的过程中所扮演的角色。获得充分授权的地方自治政府，可能在与公民社会的合作过程中丧失其自主性，碎片化的官僚组织被各种不同的社会实体或者利益集团所俘获。比如，在对印度的发展型国家的研究中就发现，印度的官僚系统被各种大型家族商业集团所俘获，使经济政策总能被管制对象以各种方式规避。

纵向的分权化程度可以称之为政治和行政结构中的分权程度，水平层面的分权化，即地方政府同社会其他实体之间的分散化程度，也可以称之为功能性的分权。事实上，地方治理中体现出来的地方主义特征可以从两个层面来加以界定，即政治地方主义和功能地方主义，前者从纵向的角度揭示了政治结构和权力分配中的地方主义特征；后者则从水平层面刻画了地方政府在地方治理中与环境网络、利害相关者以及社会团体的协作中所扮演的角色，这一层面是从功能的角度上，尤其是公共物品供给的方式上来界定地方治理的制度设计的。

政治与行政层面的分权化包括了两种形式：（1）委托（Delegation），将决策权分配给地方政府；这个层面是指分权化（Decentralization）过程中中央政府权力向地方政府的转移，以使地方政府能够有获得更多制度范围内的自主权。（2）分权（Devo lution），在国家以下建立政府的财政和立法机构；Delegation和Devo lu tion都具有分权的涵义，但是区别在于分权的方式和程度。委托代理的授权往往是中央政府授权给地方政府，这一权力本身仍旧属于委托一方。Devo lu tion所具有的分权涵义则更接近于宪政层面的分权。宪政层面的分权包括了一系列在宪法框架下达成的权力分配的契约，这种契约对双方均具有约束性，不同于行政结构内部的自上而下授权，是可逆的，可收回的。比如，中央政府抑或地方政府的某些权力的分配被宪法框架固定后，原属于委托方的权力一旦被划分给代理方，就不再属于委托方。财政联邦制下的中央政府与地方政府在公共支出和税收来源方面的权力划分就属于通过制度契约来划分权力，分权之后的中央政府和地方政府是履约的双方，而不再具有上下级的统属关系。我国在1994年的分税制改革就属于此类范畴，分税制改革通过事权与财权的分配完成了中央与地方的财政分权格局。相比财政分权而言，联邦制下的地方立法机构的设立将进一步使地方政府获得一定的立法权限，分权程度更高，从而也使地方政府获得程度更高的自主性。

功能层面的分权化也包括了两种形式：（1）非中心化（Deconcentration）；在整个边界内分散决策；这一层面是指中非中心化，更确切的说是指决策权的非中心化，也就是将决策权广泛授予非政府以外的社会实体以使他们在最广泛和最深入的复杂社会网络中能够反映多元化的社会需求。分散化的服务可以实现分配效率（allocative efficiency），反映服务对象的真实偏好和服务对象的真实出价。由政府来垄断公共服务是无法真实地探知关于服务对象的偏好信息的，即使要主动了解这些信息，也要付出高昂的成本。所以在这个层面上，分散化和多中心治理强调了社会的自组织可以取代政府成为公共物品的提供者，而在之前，唯有政府是权威性垄断的公共物品供给方。（2）剥离（D ivestm en t），将政府的计划和行政责任转移给私人或者非政府的机构。这一层面的分权，以新公共管理运动中的市场化方案为代表。政府通过签约外包的方式或者社区治理的方式将部分公共性的职能剥离，转交给市场中的企业或者社区组织、自愿性组织来完成。

3.地方政府创新的分权化制度供给模式

不同的分权化制度供给模式会给地方政府带来程度上有差别的自主创新空间。这种空间的描述，正如前面所言，包括垂直层面和水平层面，即政治和行政结构中的分权程度；地方政府同社会其他实体之间的分散化程度，即政治性的分权和功能性的分权，前者从纵向的角度揭示了政治结构和权力分配中的地方主义特征；后者则从水平层面刻画了地方政府在地方治理中与环境网络、利害相关者以及社会团体的协作中所扮演的角色，这一层面是从功能的角度上，尤其是公共物品供给的方式上来界定地方治理的制度设计的。

3.1 政治性分权的制度供给

政治和行政结构中的分权化（ P o l i t i c a l Decentralization）衡量的是中央政府与地方政府在权力结构上的关系特征，在这一维度中，中央与地方的权力分配格局对双方而言是此消彼长的。但是，这种分权化所带来的地方创新自主性的程度并不是直观的，需要在事权分配结构、中央控制的程度方面加以详细考察。就中央与地方之间的事权分配结构来说，中央集权体制下的中央政府可能拥有更高的却是“虚位”的权力，实际的管理和执行权被分配给地方政府。比如W ade在对南韩的运河灌溉体制研究中发现，解释被掌控在中央权威的手中，但是其维护功能却被分配给地方的团体。

是否存在中央的控制机制也是衡量中央与地方的政治性分权的另外一个标准。虽然分权化使地方可能获得了形式上的权力，但地方政策的实施依然需要中央政府来加以协调，这部分原因可能是由于地方的权威性不足造成的，也可能是涉及到政府间的事务。这使地方在公共服务供给中很难进行自主性的决定和协商，要依赖于中央政府的决定。

以上两种判断标准都是需要详细加以考察的，更直观的判断标准是，是否存在对地方政府能力的立法控制，比如对地方税收的控制从而限制地方自立的能力。如果地方政府要提供更多的地方性公共物品，则意味着更多的公共支出。公共支出来源的限制，包括税源、税种以及转移支付的方式和条件都会使地方政府的自主空间受到挤压，从而制约了地方政府在地方公共事务中扮演更积极的角色。地方立法也是很重要的一个判断标准，地方政府创新的自主性很大程度上受制于来自中央层面的立法和司法解释。地方立法机构的设立将使地方政府和地方社会团体的力量得到加强，地方政府的创新空间和自主性会得到极大的强化。

3.2 功能性分权的制度供给

功能性分权取决于政治性分权所提供的制度环境，相反，即便地方政府获得了相应的自主性，其在地方治理中所发挥的功能也是有着程度上的差别的。M ouritzen and Svara指出了地方治理制度设计的四维形式，划分的关键在于地方政府的行政组织的干预程度及其与其他行动者的距离。这四种类型包括：强势市长型（Strong m ayo r）强调行动者的行政执行权和政治角色；协商会议的管理者（council-m anager）则是另外一个极端；集体领导者（co llec tive leader）和委员会领导者（comm ittee leader）处于二者之间。

对于地方政府创新而言，地方政府所扮演的干预角色的强弱以及与其他行动者的关系并不能直接反映出地方政府创新的能力问题。这也即是说，一个充分向社会剥离公共服务供给职能的地方政府可能是更小的政府，但不一定是能力更差的政府。这种水平的分权化本身就是一种地方政府创新，带来更符合公共需求的良治结果。

地方治理的分权化制度设计要兼顾政治性分权和功能性分权二者之间的关系，而几乎每一种分权模式都是两种分权交叉的结果，只是具有程度上的差异。但是，根据我们在前面所强调的，政治性分权是功能性分权的前提条件，或者说国家层面的治理是地方治理得以推进的制度环境。

3.3 地方政府的分权化制度供给模式

地方政府的创新空间是被政治性分权和功能性分权划分出来的，因而这两个维度的分权化的制度组合事实上构成了地方政府创新的特定制度模式。在下面的表中，从左到右根据政治性分权中地方政府权力的弱强来衡量垂直的分权制度，大致可以划分为三种类型，即中央集权型；有限分权型；地方自治型。从上至下根据功能性分权重地方政府的干预程度以及与其他实体的关系远近，划分为M ouritzen and Svara所提出的四种模式。

表1 地方政府创新的分权化制度供给模式

表1我们可以初步的判断，地方政府创新的分权化制度供给存在着12种模式。但是根据政治性分权和功能性分权之间的关系，下表中灰色区域所覆盖的模式，是值得推敲的。中央集权型体制下的地方政府在地方治理中扮演强势角色是符合经验判断的。我国在改革开放之前所实行的计划经济体制下，在政府与社会的关系上，政府是被看成是全能型的计划者。而在政府内部，也呈现出金字塔型的特征，地方政府并没有被赋予更多的权力，既没有政府创新的自主性，也不可能向社会剥离部分职能和责任。在这种中央集权型的计划体制下，受到中央政府全面控制的地方政府在地方统治中扮演强势的管理角色。

在功能性分权中，集体领导者、委员会的领导者、协商会议的管理者这些模式中的地方政府的行政干预是愈来愈少的，这与充分向社会力量分权是有关系的。在以上的部分中，我们强调，政治与行政层面的分权是功能性分权的基础，或者说为地方政府创新自主性提供了制度环境。在中央集权型的政府体制下，地方政府在未得到充分授权的情况下，是无法将公共服务的部分职能和责任转移给其他实体的，也很难使地方政府能够对下负责而不是唯上是从。我国目前出现的“悬浮型”政府，就是由于地方政府治理的自主性受到政治性分权的制约（尤其是在财政方面），无法“落地”，在地方公共事务治理中负起责任。

4.结论

分权化是实现良治和地方政府创新的制度基础，但是制度变迁的过程并非遵循如此简单的逻辑。分权化可以释放地方政府的创新能力，提供其在地方治理中与社会力量和环境网络沟通与合作的权力基础，但同时也可能会走向另外一个极端。上个世纪90年代以来，拉丁美洲、非洲以及亚洲的分权化运动此起彼伏，这些发展中国家的分权化有着多重的目标：经济增长、民主发展、机构效率等等。

分权化在世界何地的不同制度背景中的试验中积累了丰富的素材，这其中不乏教训与经验。比如，分权化在法治基础不健全的地方，可能会加重社会的腐败和不公。当地方政府将部分功能转移给社会团体的时候，也意味着原来由政府调动的资源转移到了社会团体手中。法治下的透明和充分的监督以及对社会团体行为的监管如果未能在分权化的同时得到保障的话，这种分权就有可能导致腐败。一些学者认为，那些具有权威的地方精英们会掌握分权化以后的政府资源，并运用这些资源去限制政治自由，从而使国家降低回应性和课责性。就我国而言，分权化可能带来的负面后果是有着警示意义的。要想避免一直以来我国中央与地方之间“一放就乱、一管就死”的循环，就必须认清分权化需要建立相应的问责和监管体系，需要法治和民主的保障。

分权化带来的另外一种可能的不良后果是瓦解政治共同体的一致性和官僚组织的凝聚力，使决策结构碎片化。进而，分权化带来的是各行其是的地方主义，政出多门，导致地区之间的公共服务的不均等化并影响社会政策的连续性和一致性。中央集权体制下决策系统的自上而下特征会使社会政策具有持续性。但是，分权化将权力和责任下移，允许地方政府和地方社会团体的自治，使决策权不再垄断在中央政府手中，而是被地方政府以及地方社会团体所左右。这会形成一种决策的碎片化效应，会使全盘性的社会政策的连续性遭到破坏，进而会瓦解政府的政治合法性和权威性。比如阿根廷和智利在上个世纪90年代中期的财政危机时，软预算限制允许国家以下的政府将他们的负债转移给国家，就出现了以上的问题。

来自这种情况的启示是，分权化的权力分配及其相应的功能和责任的分配要考虑到政治层面上的价值，比如公平。比如Shamal Chow dhury，Futoshi Yam auchi，Reno Dew ina就指出，分权化可能导致富人和穷人可获得的行政机构的数量不同。在很多国家和地区，分权化使行政机构依赖于地区的资源禀赋，不同资源禀赋的地区会造成机构数量的差别。行政机构的行事风格也受到地方社会实体的影响。对于公共服务而言，分权化不应一味地地方化，基础性的公共服务供给应由中央政府来完成，而不应该通过分权化全部下交给地方政府。总之，分权化务必在一个成熟的框架下设计和运作，当一部分人从效率、透明、回应性这些中性化的标准来考量分权化和地方治理的时候，不应该忽略分权化的政治后果。地方政府创新不仅需要一种能够释放自主创新能力的分权化制度保障，也更需要一种强化而不是瓦解政治合法性和政府权威性的分权化制度安排。

[1]Clemente J.Navarro YáňEZ，Annick Magnier and M.Antonia Ramirez：Local Governance as Government-Business Cooperation in Western Democracies：Analysing Local and Intergovernmental Effects by Multi-Level Comparison，in International Journal of Urban and Regional Research，Volume 32.3 September 2008，p.531-p.547

[2]江泽民同志1995年在全国科学技术大会的讲话

[3]俞可平.论政府创新的若干基本问题[J]，文史哲，2005（4），第138-146页

[4]Bardhan，P.Decentralization of Governance and Development[J]，Journal of Economic Perspectives，2002（4），p.185-p.206

[5]Ito Takeshi，The Dynamics of Local Governance Reform in Decentralizing Indonesia Participatory Planning and Village Empowerment in Bandung[J]，West Java，Asian and African Area Studies，2006（2），p.137-p.183

The Institutional M odels of Decentralization for Local Government Innovation

ZHANG Yi
（School of Public M anagement， University of International Business and Econom ics， Beijing 100029， China）

Decentralization refo rm s cou ld free local governm en t and energy o f local governance. Po litical Decen tralization and functional Decentralization defined and restricted the p lace fo r local government innovation and supp lied corresponding institutional models of Decentralization. Decentralization w as not catholicon； inappropriate institutions w ould lead to corruption and divided local governments into pieces， that w ou ld reduced the innovation ability o f local governance.

Decentralization；Governance；Government innovation

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2008年国家社会科学基金项目《改革三十年中国政治发展的模式研究》，项目批准号08BZZ002。

张毅（1977—），女，对外经济贸易大学公共管理学院讲师，法学博士，研究方向为公共政策与公共管理。