发展公共租赁住房的具体政策建议——2007—2009年保障性住房实施效果评价及政策建议（连载五）

◎ 谷俊青

（接五月上期）

(五)发展公共租赁住房的具体政策建议

1、实现投资主体多元化。

由于目前“夹心层”群体人数众多，对公共租赁住房的需求不断增大，而且在房价继续上涨的情况下显得更加迫切。因此，需要加快公共租赁住房建设的速度。为了解决建设资金问题，应本着“政府主导、社会参与”的原则，动员社会力量，拓展投资渠道，实现投资主体多元化。从目前各地的实践经验看，在政府一定政策优惠的支持下，广泛引入社会资金参与公共租赁住房建设是可行的。在各地实践经验的基础上目前可采取以下几种模式：

第一，城市政府作为投资主体。由政府财政直接投资，责成相关职能部门具体组织实施，结合公产危旧房屋改造建设公共租赁住房。其产权为公产，建成后纳入公产房租赁管理范畴，执行公共租赁住房政策。这样，有利于与原有旧公房租赁管理接轨，推动原公有租赁住房制度的改革。

第二，开发企业作为投资主体。在政府出让土地时列为附加条件，限定开发企业配建一定比例的公共租赁住房，其产权归为开发企业所有。建设公共租赁住房用地也可采取租赁方式，按期缴纳土地租金。建成后向政府限定的供应对象出租，租金标准可按成本租金加3%微利确定，与政府限定的租金标准差额部分由政府财政予以补贴。

第三，机关、企事业单位作为投资主体。有政府提供政策支持，鼓励机关、企事业单位利用自有的闲置土地以职工公寓形式投资建设公共租赁住房，其产权归单位所有。建成后向本单位符合享受公共租赁住房保障条件的住房困难职工出租。

第四，外来务工人员集中的开发区或工业园区作为投资主体。由政府提供政策支持，开发区或工业园区以集体宿舍形式自行投资建设公共租赁住房，其产权归开发区或工业园区所有，建成后出租给外来务工人员临时居住。

第五，政府和企业作为联合投资主体。主要结合企业危旧房屋改造，由政府和企业共同投资建设公共租赁住房，产权按参与投资的份额比例分别归国家和企业所有。建成后，按相应比例向社会和本单位符合享受公共租赁住房保障条件的住房困难家庭出租。

第六，鼓励社会上任何机构或个人拥有符合标准的自有存量住房作为公共租赁住房房源，按政府规定的租金标准向政府限定的供应对象出租。凡出租的自有住房可以享受相关税收优惠政策，并由政府给予一定奖励。

第七，由政府出资收购社会上任何机构或个人拥有的符合标准的存量自有住房作为公共租赁住房房源，由相关职能部门纳入公产公共租赁住房管理，向政府限定的符合享受公共租赁住房保障条件的住房困难家庭出租。

第八，由政府划拨土地入股和企事业单位部分投资入股为主，并吸收符合享受公共租赁住房保障条件的住房困难家庭按规定的最低额度投资入股（超过最低额度多投资者不限），共同组建股份制住宅合作社集资合作建设公共租赁住房，产权归住宅合作社集体所有。其建设的公共租赁住房可参照廉租住房享受政府的各项优惠政策。建成后，凡入股股东可优先租赁，并允许以股本按月抵扣租金，同时对租金标准给予一定比例的优惠。

为适应投资主体多元化的要求，需要构建以政府财政投入为主、充分利用一切可利用的金融工具和积极引导社会各种资金参与投资的多渠道融资平台。其中可利用的金融工具主要包括：利用住房公积金的闲置资金发放长期低息贷款；商业银行向符合对资本金比例规定要求和抵押担保条件的公共租赁住房建设项目提供贷款；利用信托资金贷款或由信托公司设立公共租赁住房基金向投资者募集资金用于购买公共租赁住房的资产收益权，通过租金收益实现本金回收和投资回报；发行政府债券或企业债券用于公共租赁住房建设。

2、科学界定供应对象，力求做到应保尽保。

公共租赁住房应定位于对中低收入住房困难家庭住房保障的全覆盖，是实现“人人享有适当住房”的重要保障方式。

按照国务院的有关文件精神，凡本地区一套建筑面积为60平方米的经济适用住房平均价格与双职工家庭平均工资收入之比在4倍以上的家庭即可界定为中低收入家庭。这部分家庭中目前无房（承租公产或单位产住房者除外）或住房未达标的可界定为住房困难户。因为各地的经济发展水平、居民居住水平和住房价格水平存在差距，所以各地可根据上述精神，结合当地的实际情况，采取与居民收入挂钩的办法，科学界定供应对象。

公共租赁住房的供应对象大体包括：

第一，中低收入住房困难家庭中不符合享受经济适用住房和廉租住房保障条件而又无力购买市场商品房者；

第二，外来务工人员和新就业职工的过渡性住房需求对象；

第三，符合经济适用住房保障条件但无力购买的低收入家庭或虽有能力购买但由于供应不足尚在轮候的家庭；

第四，领取廉租住房租赁补贴的家庭；

第五，属于拆迁安置等待还迁的家庭。

3、租金标准的确定应低于市场租金水平、高于廉租住房租金水平，与承租人的经济承受能力相适应。

公共租赁住房政策的推出，主要源于目前市场商品房价格水平和市场租金水平远远超出了“夹心层”以及外来务工人员与新就业职工的经济支付能力，这就决定了公共租赁住房租金标准的确定必须以承租家庭的经济支付能力为基础和前提条件。

收入水平是住房经济支付能力的决定性因素。所谓住房经济支付能力是指一个家庭的收入水平在持续住房支出之后其所余部分仍然可以维持其基本生活的能力。公共租赁住房的租金标准必须与居民收入水平挂钩，由政府合理控制、统一限定。目前廉租住房的租金标准一般按最低收入家庭可支配收入的5%确定的，公共租赁住房的租金标准应略高于廉租住房的租金标准。由于公共租赁住房的保障对象覆盖面较广，范围内的人与人之间收入也有一定差距，因此，各地可根据当地的不同情况按中低收入家庭的不同可支配收入线不超过10%的比例分档次确定，切忌“一刀切”。

企业是要追求利润的，开发企业建设的公共租赁住房除享受政府的政策优惠外，租金标准可按成本租金加微利的原则确定。其成本租金应由提取的折旧费、维修基金、管理费三部分构成，需经物价主管部门核定。其租金标准与政府确定的公共租赁住房租金标准之间的差额由政府财政予以补贴。

4、公共租赁住房的建设和管理应采取以政府主导与市场机制相结合的模式，以适应投资主体多元化的要求。

第一，建设规模。应根据供应范围对公共租赁住房的需求总量、结合现有存量租赁住房情况，政府的财力和社会参与的可能程度由政府统筹规划，分期分批实施，并纳入年度保障住房建设计划。

由于公共租赁住房的发展还刚刚起步，短期内不可能全部满足需要提供公共租赁住房保障家庭的住房问题。因此，在需求大于供给期间，有条件的地方可在年度财政预算中安排一定资金，向符合公共租赁住房保障条件的轮候家庭发放租金补贴。

第二，公共租赁住房的户型面积应从保障供应对象的基本生活需要出发和照顾承租人经济承受能力等原则按低标准限定。供应对象由政府主管部门根据规定条件核定，租金标准一律实行政府指导价。

同时，建立以企业为主体的公共租赁住房运行机制。由政府制订规范运营的具体办法，分别由各投资主体组建的管理机构具体实施。

第三，各投资主体建设的公共租赁住房必须统一按照政府制定的规范运营管理办法实施规范管理。

公共租赁住房的规范管理主要包括租金管理、租赁对象管理和租赁期间管理。管理的核心重点是建立动态管理机制，因此需要切实加强基础工作，充分运用现代信息技术网络手段，以便随时掌控保障对象住房和收入情况的变化。

租金管理。主要是租金标准按政府指导价执行，其目的在于使租金水平控制在承租对象经济支付能力可承受的范围内。但是，由于承租人的收入水平是经常变化的，而且不同收入之间执行不同档次的租金标准，因此必须根据承租人收入的变化情况及时调整执行相应的租金标准，实施动态管理。

租赁对象管理。主要是严格按照政府限定的供应对象出租公共租赁住房。政府核定的供应对象主要以收入水平为准入条件，由于承租人的收人水平是经常变化的，因此需要建立退出机制，一旦承租人的收入水平超过了准入线应及时退出，以保证公共租赁住房保障资源配置的合理性。

租赁期间管理。主要包括承租人准入与退出的操作管理、住房的维修与养护管理和日常物业服务管理。公共租赁住房的供需双方必须根据有关法律、法规和当地政府制定的公共租赁住房管理办法，在平等、自愿的基础上签订租赁合同，以便明确公共租赁住房的产权单位和承租人之间的权利义务。如：明确房屋的基本情况、租赁期限、租金标准、房屋交付使用后的安全使用约定、房屋维修与养护约定及相关费用的承担方式、合同终止与解除、违约责任、合同执行争议的解决办法以及其他约定事项等。

公共租赁住房的租赁期限一般可定为5年，合同期满后承租人应退出住房。如果承租人要继续承租的，应在合同期满前3个月内提出申请，经产权单位根据政府限定的条件复核，符合条件的可以续签租赁合同。随着收入变化，承租家庭已不符合承租条件而暂时不能退出住房的，租赁合同期满后可给予2个月的过渡期，过渡期内按同类地段类似住房的市场租金标准收取租金；过渡期满后仍不能退出住房的，则按产权单位规定的租金标准收取租金。

承租家庭如有下列行为之一的，产权单位可与承租家庭解除租赁合同，收回住房：将承租住房转借、转租的；擅自改变承租住房居住用途的；连续6 个月以上未在承租住房内居住的；连续3 个月以上未按期缴纳租金的；已获得其他方式保障性住房的；出现不按规定如实申报家庭住房和收入情况，属于骗租行为的，对骗租行为应视情况按约定给予一定处罚。

（全文连载完。欢迎读者就此问题来稿讨论。本刊将持续关注民生问题。

——编者）