政府管制与服务:权力与权利的张力

刘素英

政府管制与服务:权力与权利的张力

刘素英

政府管制制度有存在的正当性,但是过度管制或管制缺位有诸多危害。政府管制的范围越广,政府对经济和社会生活干预的程度也就越深,公众的权利范围就越窄。然而,政府管制内在地产生权力扩张的冲动。政府管制中的利益博弈影响着对管制和服务的认识。政府管制从另一个角度也是服务,政府管制要以服务为中心,通过加强政府的公共服务职能,体现公民本位的价值追求。

政府管制;服务;权力;权利

政府管制制度最早出现在美国,迄今已走过100多年历史。1887年美国联邦制定的《州际商务法》,是联邦层次上第一部针对经济性管制的法律。根据该法成立了州际商务委员会(ICC),来对铁路进行管制,这是美国成立的第一个现代管制机构[1]。1890年通过美国历史上第一部反托拉斯法案《谢尔曼法》,控制经济垄断的发展。1906—1915年通过了《食品与药物法》、《肉品检验法案》,银行受到《联邦储蓄法案》的管制,《克雷顿和联邦委员会贸易法》对其他经济和贸易活动也进行了管制。20世纪30年代,以美国为首的西方国家在经济大危机的背景下加强了政府管制,包括化妆品、公用事业、证券、航空、通信以及民营部门的劳工关系。20世纪六七十年代,联邦管制着重于环境、工作场所的安全、劳动就业中的种族、妇女歧视等问题。

经过多年的实践,尤其是二次世界大战以后,政府管制理论有了长足发展。20世纪50年代,以凯恩斯主义为代表的国家干预主义思潮,以“市场失败论”论证了国家干预的必要性,对传统的自由放任主义经济学说做了否定,强调加强政府管制的必要性;20世纪80年代,作为新自由主义流派代表的公共选择学派,又以“政府失败论”否定了国家干预的合理性,强调放松或者解除政府管制。政治理论的变革,也引发各国政府管制实践的相应改革。20世纪70年代末80年代初以来,英国的撒切尔政府和美国的里根政府、克林顿政府,进行了较为深入的放松管制改革。21世纪初,随着美国次贷危机引发的金融危机的深化,英美各国政府纷纷抛弃“去监管化”政策,加强对于金融服务业的管制,在英国一些人认为“撒切尔主义最终失败”[2],实践的发展不能不引发学界对政府管制的进一步思考。

一、政府管制正当性和局限性的理论思考

在西方经典管制理论中,政府管制存在的主要理由是市场失灵、自然垄断、外部性、信息不对称。西方学者认为政府管制是对正常的市场运转失灵后的一种纠正,当现实经济社会中完全竞争市场的一系列理想化假定条件不成立时,借助管制手段去维护市场的公平竞争,可以使资源配置达到帕累托最优。

随着历史的发展,人们发现,政府也存在着失灵。1986年诺贝尔经济学奖获得者“公共选择理论之父”布坎南通过对政治过程的经济学分析,揭示了个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足,公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源,致使公共支出成本规模过大或者低效率,政策效果往往削弱而不是改善社会福利。由此,提出了一个与“市场失灵理论”对等的“政府—政治失灵理论”。他认为,在民主社会中政府的许多决定并不真正反映公民的意愿,而政府的缺陷至少和市场一样严重[3]281。在布坎南看来,政府作为公共利益的代理人,其作用是弥补市场经济的不足,并使各经济人所做决定的社会效应比政府进行干预前更高。否则,政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不能符合这一目标,有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会正效应,也就是说,政策效果削弱而不是改善了社会福利。正如经济学家詹姆斯·格瓦特勒所说,“公共选择学说的主要贡献在于证明,市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件”[3]282。弗里德曼断言:导致市场失灵的那些因素,也同样使政府难以找到一种满意的解决办法。一般来说,政府同市场参加者相比,前者并不比后者更容易地辨认出谁是受益者谁是受害者,也不能更容易地估计出上述两种人各得到多少好处受到多少害处。利用政府来补救市场的失灵,常常只不过是以政府的失灵代替市场的失灵。[4]

公共选择理论揭示了政府失灵的表现和原因:决策信息不完全性、选民的“短见效应”和“理性而无知”等导致了政策决策失误;缺乏竞争性压力、没有降低成本的激励机制、缺乏监督信息等造成了政府工作机构的低效率;利益集团、官僚机构、立法部门追求预算最大化而导致了政府扩张;特殊利益集团为谋求政府保护、逃避市场竞争、实现高额垄断利润而引起了政府寻租等[5]。公共选择学派对西方现行民主制度,对国家和政府深表怀疑,正如布坎南所说:公共选择理论“以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观念”[3]282。“只要市场发挥作用,就不再需要政府。市场能使人们在有自由和秩序的社会制度中相互作用,政府只要提供法律保护伞就行了。”[3]272

以公共选择理论为基础,20世纪80年代后在英美国家兴起了被称为新公共管理的政府改革模式。这种大规模的政府改革或政府再造运动要求政府像企业那样高效运作,政府官员要像企业家那样精打细算地使用财政资金,政府服务走市场化道路。“政府再造就是用企业化体制来取代官僚制体制。”[6]这种市场化政府模式相信市场自由竞争的力量可以实现自利的个人、企业、社会集团和公共机构之间利益的平衡,从而达到社会效益最大化。

利用市场机制改造政府,有利于提高政府的效率,能够满足公民的部分需要,但是这种观点的问题在于它没有考虑民主社会平等和正义的价值观念。新公共选择理论拒绝了公共精神、公共服务的价值观念,而这些观念在现代社会是不可或缺的。政府管理与企业管理完全不同。政府管理的目标和价值取向是社会安定、社会福利和社会公平,它的最主要手段是通过税收实现国民财富的二次分配,提供私人和企业所不愿或不能提供的公共产品和服务:社会福利、社会保障、社会安全、环境保护、国家安全、国际环境。而企业的最高目标和价值是利润和效率。完善的市场机制可以满足效率原则的要求,但对最终实现公平分配可能无法做到。把政府像企业一样用市场化机制来管理,有可能导致对公平原则的背离。正如萨缪尔森认为的,一个不受任何管制的市场会造成贫富两极分化,而这正是一个人道的社会所力图加以缩小的[7]。

登哈特夫妇(JanetV.Denhardt&RobertB.Denhardt)总结了旧公共行政的主流观点,指出奥斯本、盖布勒倡导的“再造政府”理论与实践的缺陷,提出了这样一个问题:当我们急于掌舵时,也许我们正在淡忘谁拥有这艘船。而政府是属于它的公民的。因此,登哈特提出公共行政人员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责。[8]21登哈特在对当代的新公共服务的三个理论——民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话理论——关注的基础上,提出了新公共服务的七条理念:服务于公民而不是服务于顾客;追求公共利益;重视公民权胜过重视企业家精神;思考要具有战略性,行动要具有民主性;承认责任并不简单;服务而不是掌舵;重视人而不只是重视生产率。[8]40-41

新公共服务型政府模式是政府以公民社会为评价标准,以公共利益为最高目标,建立民主、平等、合作的新型公民政府关系。政府的作用是通过与公民对话,在公民和各利益集团间充当中间人,协调政府、私人、非政府组织的利益,形成利益共识。政府官员必须遵循法律要求,认真履行义务,承担对公民社会的责任。这是新公共服务型政府的基本特征。

自1989年世界银行首次使用“治理危机”一词并于1992年起将年度报告称为《治理与发展》后,治理(governance)和善治(good governance)便成为社会科学界的热门话题,一般认为,治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足,但治理不是万能的,它也内在地存在着许多局限,有效的治理必须建立在国家和市场的基础上,是对国家和市场手段的补充。在社会资源配置中不仅存在政府失灵和市场失灵,也存在着治理失灵的可能。善治是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系。善治的基本要素有合法性、透明性、责任性、回应性等。善治有赖于公民自愿合作和对权威的自觉认同,没有公民的积极参与,不会有善治。因此公民社会是善治的现实基础,没有健全和发达的公民社会,就不可能有真正的善治。

摇摆于“管理主义”和“宪政主义”之间的西方政府理论发展情况如表1所示:

____表1

二、政府管制的权力扩张冲动和对公民权利的限制

政府管制的范围越广,政府对经济和社会生活干预的程度也就越深,公民权利的范围就越窄。然而,政府管制内在地产生权力扩张的冲动。

首先,表现在管制机构的扩张。

以美国为例,仅联邦一级就有百来个管制机构,其范围从工人安全、环境保护,直至反托拉斯法的实施和保护消费者等[9]。联邦规章在《联邦登记》中的页数从1936年的2 599页增加到1977年的65 603页,其中仅在1970年页数就增加了两倍。联邦规制预算在同一时期增加了6倍。管制机构中的常设全职岗位从1970年的28 000个增加到1979年的81 000个[10]。

长期以来,中国政府行政部门一直被机构臃肿、队伍庞大、人浮于事、效率低下所困扰。改革开放以来,中国分别在1982—1983、1987—1988、1993—1996年进行过3次规模较大的政府机构改革,力度最大的一次是1998年国务院机构改革,以此为先导,全国相继开始了机构精简和审批制度改革。2001年9月,国务院提出全面推进审批制度改革,转变政府职能。同年11月,中国正式加入世界贸易组织,面对来自全球化的冲击,中国各级政府转变职能,应对挑战的压力更显急迫。2003年,《行政许可法》颁布实施,大批审批项目被取消。但迄今为止,中国政府机构改革仍未能完全摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

其次,表现在管制机构权力的膨胀趋势。

对管制行政的一个主要的批评是管制机关倾向于制定管得很宽的规章并不断扩大管制的范围。据《行政许可法》实施前统计,中国五级政府最少有4 800万件规制职能,其中中央政府有2.8万到3.2万件规制事项。大量的规制职能,造成了名目繁多的行政许可,极大地扼制了市场的活力,从而阻碍了社会的发展,同时也为政府权力的寻租提供了广阔的空间[11]。另外,管制机关通常倾向于增加越来越多的管制,却不删除那些过时的管制事项。这种现象被称之为“管制的棘轮效应”[12]。尽管过去的法规已经失去时效,管制官员却没有撤销的动机,不去废止或简化管制法规,而是另起炉灶制定新的管制条款,导致管制条款越来越膨胀。

20世纪60年代以来,西方国家由管制型政府向非管制型政府过渡,“非管制型政府相对于政府作用和政府雇员的激励机制而言是最积极的一种形式。该模式有两条基本主张:第一条认为,政府是社会中的一种进步力量;第二条认为,政府不去干预,政府雇员将会做好自己的工作,用一种虽然不完美但很合理的方式为公众提供服务”[13]。中国政府改革体现出由管制型政府向服务型政府转变,由全能政府向有限政府转变的取向。这既是吸取了西方发达国家的经验,也符合中国自身的国情。管制过度有多方面的危害性,以行政许可为例:

行政许可是一种弥补市场缺陷的事前管制手段。滥设行政许可会窒息市场的生机和活力;导致垄断,妨碍公平竞争;滋生腐败;官僚主义横行,效率低下,市场交易成本增加等。有学者指出,行政许可过多过滥,不仅使公民本身应有的自由和权利受到限制,而且还在很大程度上使政府权力无限扩大,这种现象所产生的结果,不仅不可避免地导致机构的膨胀和臃肿,导致国家财政的超额支出,导致对民间活动的过度拘束,影响经济主体发挥其应有的创造性和能动性,而且还可能导致腐败的产生,为仆人变成主人再变成蛀虫创造条件。[14]

另外,滥设行政许可对政府威信的危害性极大,“在每一个国家,行政是政府行使直接权力的部门,并且是直接和公众打交道的,个人的希望和恐惧主要是指向它的,政府的好处以及政府的恐怖和威信也都是通过它表现在公众眼里的”[15]。行政许可是一种外部行政活动,而政府行政系统的效率、政府行政系统的公正与偏私都直接表现在外部行政活动中。外部行政法的状况更能够表现政府系统的特征,是政府威信的一个感应器。“一般地讲,外部行政法有严格的程序规则,并突出管理相对一方在与行政机关打交道时的主动性,政府行政系统和管理相对一方就能够融洽相处。反之,如果在外部行政法中突出政府的管理性能,而忽视管理相对一方的权益,两者就会处于紧张的关系形态之下。在前一种情况下,公众可能对政府行政系统有较高的行为评价,因而政府的威信较高;而在后一种情况下,公众则对行政系统有抵触情绪,因而政府的威信也就较低。”[16]

“管得少的政府是管得好的政府”[17],法治政府的第一要义是保障人民的权利和自由,而要保障人民的权利,就必须限制政府的权力,限制政府规制人民社会生活和经济生活的范围,建设有限政府。

三、政府管制中的利益博弈影响

史普博指出:“管制在许多方面是市场参与者之间的一个讨价还价过程。”[18]简·莱恩认为,现代治理过程中主要牵扯以下四方:(1)政府;(2)政府行政官员;(3)经济中的赛局参与者;(4)公民和普通的民众。这四方是在一个高度制度化的环境中相互影响、相互作用的。[19]然而,政府治理过程中的各方各有其利益。

首先,行政系统具有独立的利益是一个毋须论证的事实。

行政系统中的人员构成了一个固定的社会阶层,作为一个阶层自然有着独立的利益。“在现代社会中,科层制与社会的分离状态是明显的。主要表现是科层的利益和社会的利益是不一致的。科层有着自己独立的活动规律,科层的各个层次之间的联系比科层整体与社会之间的联系还要密切。对于科层的各单位和各构成分子而言,服从科层的独立利益、独立意志比服从社会的独立意志还要重要。因为,科层制一旦形成,对科层各构成部分和各构成分子来讲,决定其命运的并不是社会,而是科层内部。”[20]正是由于行政机关及其工作人员在行使公权力时不可避免地受到自身利益的干扰,导致某些行政过程在运行中背离正常轨道甚至变成以维护公共利益为名而掩盖个体利益之实。在我国存在的部门保护主义和地方保护主义印证了哈耶克所说的“主要的威胁不是个人的自私而是群体的自私”,“一个封闭性群体的自私,或者其成员想使该群体变成一个封闭性群体的欲求,却始终是与大社会成员所具有的真正的共同利益相反对或相冲突的”,而且,“各种群体的集体利益却远没有趋近整个社会的利益,而恰恰是与之相悖的”[21]。行政系统内部的利益和社会的利益、行政执法机关的利益和行政相对人的利益是一对难以调和的矛盾。

其次,政府行政官员有着自己的利益。

卢梭指出:“纵使个别意志与公意在某些点上互相一致并不是不可能的,然而至少这种一致若要经常而持久却是不可能的;因为个别意志由于它的本性总是倾向于偏私,而公意则总是倾向于平等。”[22]在法律上有一个古老的原则即人民或公众的利益是最高的法律。其基本的内涵是,在所有必要的情况下,个人利益必须为众人的利益让步,即便延及其生命[23]。然而无论一个人道德多么高尚,都很难摆脱对自身利益的追求和对个人权利的维护,“人性本恶”可以说是法律产生的默认前提。詹姆斯·麦迪逊在主张通过美国宪法时曾有一句广为流传的名言:“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[24]

西方行政学里对人性的假设大致包含:公共选择理论的消极的“经济人”假设和丹哈特理想行政人员模型假设(公职人员是效命于公共利益的)。公职人员也是一个组织人,且是公共组织内部的人,因此他们必须具有一定公共利益导向。但是人首先是一个自然人,因此公职人员享有合理合法的私人利益是不可避免的。

再次,经济中的赛局参与者。市场中的企业毫无疑问在追逐自身的利益,值得讨论的是一些组织。

改革开放以来,中国政府管制改革的趋向是通过放松管制,一方面取消政府过去实施的大量的不必要的规制,还市场主体和公民个人以自由;另一方面将某些必要的规制转移给行业组织和中介机构实施。只保留少量的真正属于“公共物品”范畴的管制由政府实施,此举有助于政府职能的转换和转移,为政府淡出经济、社会事务的管理预留通道,促使政府从“全能政府”向“有限政府”转化,建立适应市场经济要求的政府架构和权责模式。

但是,这些组织——主要有社会团体、事业单位、企业组织、基层群众自治组织以及有关技术检验鉴定机构等,既有公益性的,也有非公益性的,他们往往有自己的经济需要甚至赢利目的。如果在法律上不加禁止,许可权与经营权结合,就从根本上违背了自然公正的法理。既做裁判,又做球员,自己做自己的法官。然而,现实情况是中国对行业组织、中介组织的法律约束缺位。《行政许可法》规定,如果通过行业组织和中介组织能够自律管理的,就可以不设定行政许可。法律赋予这些组织履行与行政许可相近、相似的职能,但如何界定这些组织的权力范围以及依法规制他们的行为仍是法律中的模糊地带,甚至是空白。中国的行业协会和中介组织发展还处于起步阶段,主要形成于计划经济向市场经济转轨过程中,大部分行业协会不是企业自发形成或靠自律机制运作的,“不少是由过去的行业行政主管部门转变过来的,往往有的是将计划经济时期的行政机关整体或者部分改头换面,甚至有的是一个机构两块牌子,向有关行政机关登记为社团法人,便成为行业协会”[25]。具有较强的官办性和对政府的依赖性,没有一个健全的机制来进行严格约束,既缺乏行业和社会诚信,又容易形成关系依托或行业垄断。

美国学者斯图尔特认为:“放松管制在实践中只会导致政策的自由裁量权的一次转移,从行政机关那里转向大型的、高度组织化的私人利益团体。在一个以经济和社会权力高度集中为特征的现实世界中,由私人自行安排秩序的制度只会反映组织化利益和未组织化利益之间的极端不对称,因此,为了使这样的不对称恢复平衡,一项行政干预措施是必要的。”[26]因此,既要防止行政机关在权力向公共组织转移过程中,以行业组织和中介组织为依托,收取费用和滥施权力;也要研究如何避免这些组织浓厚的官办色彩,变成“准政府”,不但不能发挥积极作用,反而成为政府管制改革中的又一制度性障碍。

四、政府管制与服务的辩证关系:权利与权力的对立统一

在现代民主社会中,政府的权力为人民所授予、由宪法所规定。宪政国家通过限制政府权力,使政府的权力与责任相对应,以保护公民的权利。在宪政原则下无责任的权力没有合法性。然而直到今天,任何一个宪政政府依然不是权力极小责任极大的“最好政府”,如果不努力在政府的权力和责任之间取得一个平衡,人们就要在事实上做出一个困难的选择:是授予政府更大的权力以保证其对社会承担更大的责任、提供更好的福利,还是授予政府很小的权力同时接受政府承担很少的社会责任呢?前者要求加强政府管制,后者要求放松管制或者解除管制。

政府管制有存在的正当性,但是过度管制或管制缺位都会问题丛生。因此核心的问题不是到底要加强还是放松甚至解除管制,而是如何管制,应该管制什么,在管制中如何取得不同利益和价值的平衡。政府管制具有管理性,管理途径强调效率。正如威尔逊所说:“公共行政的研究目标在于:一是研究政府应如何适当而成功地运作;其二是政府如何能在花费最少的金钱与资源的条件下,以最有效率的方式来从事各种活动。”[27]管理要遵循市场机制。市场经济条件下,市场在配置资源中起基础性作用,通过价格杠杆和竞争作用的引导,资源会向能够取得最大效益的领域流动,有效地在社会成员之间进行分配。18世纪中后期,以亚当·斯密为首的古典自由主义极力推崇市场的作用,认为市场这只“看不见的手”能够完美地配置社会资源,如果听任资本和劳动寻找自然的用途,社会的资本自会迅速地增加。相反政府管制的结果,国家的劳动会由较有利的用途改到较不利的用途,减少社会的收入,不会迅速增加社会的资本。他认为,各个人都不断地努力为他自己所能支配的资本找到最有利的用途。……他对自身利益的研究自然会或者说必然会引导他选定最有利于社会的用途。他受着一只看不见的手的引导,去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。他追求自己的利益,往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。因此他主张把政府的影响范围缩至最小——斯密把它限定在“守夜人”的地位上[28]。古典自由主义信奉管的最少的政府就是最好的政府,然而,正如许多人指出的,一个完全没有权力的政府事实上是无法对任何公共服务承担责任的。因此,在强调管理的效率时,必须要注意到政府的责任承担。

政府管制具有公共性、政治性,政治途径所推崇的是代表性、公开、公正、责任等。政治途径与管理途径通常会产生冲突,比如效率观在政治的视角下则很难作为第一选择。如果一味强调效率,工作人员可能会采用一些非常规的方式,可能破坏行政程序的正常运行。

政府管制具有法律性,从发达国家的经验看,政府管制基本是从立法管制开始,逐步过渡到对经济的事前、事中监管。法律途径强调法治,追求正当法律程序和公平等价值。“法治的实现离不开程序。没有程序,法治的理念和要求无法转化为法治规范;没有程序,法治的规范和限制无法转化为法治现实。法律秩序所具有的在时间和空间上的有序性以及实际上的可操作性,使法律由静态向动态转化,法治的实现因而成为可能。”[29]法律程序不太重视管理途径极力主张的效率、成本效能原则。司法关注的焦点是个体权利的本质,目的在于最大限度保护个人的权利,防止个人权利受到行政行为的侵害,而不关注保护这些权利的社会成本。

政府官员兼具管理者、决策者、执法者等不同角色,要成功整合这些角色并不容易。对管制者而言,同时满足所有的管理的、政治的、法律的要求在很多时候甚至是不可能的。基于效率的公共管理可能会忽略政治代表性和宪政性正当法律程序的价值。被管制者包括各种各样的利益群体,他们所希望的政府服务通常很不相同。富裕阶层也许更注重政府对其私有财产权的保护,贫困阶层也许更关注社会福利;企业家也许更希望政府在土地、融资等方面提供服务,消费者则更希望政府加强对产品质量问题的监管。所以我们常常看到,对于政府管制的态度差异极大,对某一方面的强调会引起关注其他价值的研究者的批评。普通公民的态度也充满矛盾,一方面渴望自由,另一方面希望对威胁到自身生活质量的问题由政府进行严格的管制,但当管制到自己身上时,又会感觉自己的权利似乎被剥夺。对管制型政府转变为服务型政府存在着渴望,但同时也存在着希望政府变成保姆型政府的趋向。

五、结语

政府管制要以服务为中心。从另一个角度来看,政府管制其实就是一种服务。比如对食品安全的管制,对生产食品的企业来说是管制,但对于存在着脆弱性和追求安全的消费者而言,则是提供服务。对于不同的利益群体来说,政府管制的意义是不同的。中国由于计划经济的影响,对经济存在着过度管制,中国政府形成一个典型的管制型政府。在向服务型政府转型的过程中,需要把政府的视线从关注权力的运行转到服务的质量上来。在全球化的今天,政府不再是公共产品提供的唯一来源,也不再是唯一掌管公共权力的组织,随着非政府组织的介入,公共管理的社会化,政府必须同其他非政府公共管理组织竞争,如果没有优质的服务,它们终将失去权力。因此政府无论在决策还是在执行上都必须有更强的服务意识,形成管理的服务化[30]。通过加强政府的公共服务职能,实现推进政府转型,体现公民本位的价值追求。

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Abstract The government regulation system has the legitimacy of existence,but there are stillmany hazards existed in excessive regulation and control vacancy.The broader scope of government regulation,the deeper the degree of intervention from government to economic and social life should be,the more narrow the scope of the public rights emerge.However, power expansion generates from the government regulation.Moreover,the interests of the game affect the right to control and service awareness.Government regulation should also be a kind of service from another pointof view.By strengthening the government's public service functions,the author considers thatpromote government transfor mation,reflecting the value pursuit by the citizens based.

Key words Government regulation;Service;Power;Rights

(责任编辑:谢元媛)

Government Regulation and Services: Tension of the Power and the Rights

Liu Suying

2010-03-11

刘素英,华东师范大学政治学系博士研究生,上海思博职业技术学院副教授,邮编:201300。