区域教育发展的角色重构与补偿战略效益*——基于浙江省县域教育统计指标的研究①

邱旭光，熊伟荣

（1.浙江工贸职业技术学院 党院办，浙江 温州 325003；2.浙江平湖教师进修学校，浙江 嘉兴 314000）

区域教育发展的角色重构与补偿战略效益*
——基于浙江省县域教育统计指标的研究①

邱旭光1，熊伟荣2

（1.浙江工贸职业技术学院 党院办，浙江 温州 325003；2.浙江平湖教师进修学校，浙江 嘉兴 314000）

我国发达地区对教育的硬件资源和部分软件资源给予了重大投入，这些方面也部分地发生了历史性变化；另一方面教育中存在的根本性矛盾依旧，社会对优质教育资源的追逐日趋激烈，迫切要求调整教育发展战略思维，创新教育发展制度，实行教育发展重心转移，加大补偿力度，着力提升教育软资源实力，缩小教育质量差异，增进教育公平，提升社会和谐度。

区域教育；角色重构；补偿；制度创新；教育质量

近年来，我国发达地区由于社会经济的高速发展，教育均衡的大力推行，九年义务教育普及程度取得了显著的成就，受教育机会均等的权利得到全面普及。2007年浙江省全省小升初比例99.99%，初中入学率和巩固率分别99.91%、99.96%，学前三年入园率91%。普通高中与中等职业教育招生比已连续7年基本保持在1：1的水平，教育整体发展水平大幅度提高。

部分先富起来的县市在教育硬件资源的配置方面发生了历史性变化，部分“软件”资源的变化也非常显著。如依据我国《教师法》教师任职学历标准，温州乐清市不仅已经基本达到100%，而且相应学段高一级学历水平小学专科以上达到80.7%，本科以上为34.96%；初中本科以上学历达73.7%，高中研究生学历为2.16%。宁波江北区城市小学专任教师学历本科达到56.73%，中级职称达到57.76%；初中本科以上学历达93.29%，中学高级职称达23.32%。

本研究以浙江省嘉兴的平湖市、宁波的江北区、温州的乐清市、金华的兰溪市四县市（浙江省东南西北四至）的统计指标为基础，从区域统筹发展的视角，对我国发达地区在大力推行教育均衡政策后，日益显现的一些共性的新现象、新问题进行了深入系统的统计剖析。

一、区域教育发展的战略重心亟需转移

（一）发展“硬件”向“软件”发展转移

教育硬件资源的配置主要由学校的办学条件各指标来表示，如生均校舍建筑面积、生机比、生均图书等。浙江省城乡教育硬件资源发生了巨大的变化，乡镇办学条件明显改善。

四县市办学条件比较来看，乐清小学城乡变化很大，其中农村生机比为10.44：1，明显优于县镇16.09：1，也优于县城17.28：1；其生均校舍建筑面积农村是县城的2.74倍，达到10.14平方米，而县城仅有3.7平方米；生均仪器设备总值竟达到农村是县城的4.35倍，农村处于绝对优势。该市小学在办学条件上发生了历史性变化，其所有指标全部显示农村优于县镇，县镇优于县城，这在中国教育发展史上可以说是一个历史性巨变。初中方面，平湖、乐清各指标均呈现出乡镇优于县城，乐清尤为凸显，如该市生机比农村为7.9：1，县城为14.82：1。而江北区中小学则处于较为均衡状态，且各指标均高于其他三县市。

相反，师资条件四县市城乡之间均不同程度存在差异，职称级别越高差异越显著。平湖市、兰溪市县镇和农村小学专任教师中具有中学高级职称的人数均为0，乐清则县镇3人，农村为0；这一指标即使是宁波市江北区也差异明显，其县镇和农村只占0.9%，相当于县城的36%。兰溪、平湖、乐清、江北区四县市县城与县镇、农村比，初中高级职称倍数分别为2.26倍、2.89倍、2.94倍、3.98倍，而且这种差异与发展水平呈正相关，即发展水平越高，差异越大。普通高中方面，兰溪高级职称的城乡差达到5.03倍。

研究发现虽然高级职称总体水平随着经济发展不断提高，但城乡的差异倍率却基本相当，甚至扩大，显示经济的快速发展可以较快地改善农村的硬件设施条件，但影响教育发展的根本因素——教师素质却因为受多种因素的制约，难以在短时间内轻易地有效改观，教育软件资源的和谐配置成为未来攻坚的重点。

在职称评审中，实行“保证农村学校教师评审的通过率”和“适当放宽农村教师晋升职称的条件”的措施，不是提高农村师资的有效办法，仅只是对农村教师个体的照顾，对受教育者、对农村师资质量而言事实上“明升暗降”。(《浙江教育年鉴2008》浙江教育出版社，2008：85-86.)教育的和谐发展要的不是高楼大厦，而是教师；教育投资不应落脚在“直观形象”的硬件，而是师资等软件资源的质量提升。

（二）普通教育向职业教育转移

我国是一个人口大国，就业始终是民生的头等大事。职业教育是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径，增大普通教育的职业能力“含金量”的同时，以中等职业教育为主体，加速发展职业教育，使普通教育与职业教育相沟通，教育的选拔功能向职业功能过渡，是现代教育发展的必然趋势。中等职业教育是职业技能与基本素质双重培育的有效途径，按照国家普高与中职1：1的入学率发展目标，四县市该指标已基本达到持平，且中等职业教育办学水平、师资质量等综合实力大幅度提高。但是，从普高与中职的比较来看，“世俗”的偏差依旧十分显著。

在校生数是衡量普高与中职办学规模的基本指标，该指标比乐清市为1.84:1，兰溪市为2.55：1，显然中职成为了“压缩饼干”。办学条件相差悬殊，且表现为所有指标。普高与中职相比最小倍差率为1.4倍（兰溪市生均图书），最大2.6倍（平湖生均固定资产总值）；而平湖的所有指标值差距均大于兰溪。教师学历合格率存在较大差异，兰溪尤其突出，其普高达到94.08%，而中职仅为61.78%；生师比平湖差异最大，普高为14.6：1，中职为23.04：1，两者相差8.44人；职称极差为“中学高级”，乐清普高是中职的2.3倍，平湖为4.2倍。

中等职业教育的社会、经济发展现实需要与可提供的中职发展水平之间存在的差距，迫切要求在区域内实行教育发展战略的转向，以战略调整来消除“世俗”的偏差，实现区域教育、社会的快速和可持续的发展。

表1 兰溪与平湖普高、中职办学条件（生均）

（三）义务教育向终身教育转移

浙江省作为先发达起来的地区，率先将幼儿教育阶段纳入“义务教育”范围，给予与义务教育平等的公共资源保障，是提高区域教育综合质量和公民素质，实现区域教育和谐发展的必要前提。在九年义务教育大力倡导均衡、公平、和谐发展，提升质量的同时，幼儿教育成为“义务”后教育发展的盲角，规范办学行为、学前教育收费昂贵、公共资源投入学前教育的呼声不断高涨。乐清市幼儿教育园均规模偏小，且以民办为主。2008年该市有幼儿园313所，园均幼儿143人②，其中公办幼儿园3所，其他均为民办性质；有办学许可证的183所，属于整改对象的89所，无证办园和未批先办的有100多所③，办学的基本前提尚存在严重问题。

成人教育的社会需求已经非常巨大，而四县市公共资源承担的成人教育主要为电大进行的各类培训或远程教育，大量短期培训包括作为成人教育重点任务的预备劳动力培训主要通过民办成人教育机构或委托其他教育机构（组建临时培训班）完成，成人教育机构组织、设施和师资队伍力量薄弱。成人教育的庞大社会需求和公共成人教育资源的短缺，以及成人教育在社区社会公共教育系统中的地位，形成极大反差。将终身教育理念化解为社区教育的具体形式，形成社会化、开放式的教育网络，拓展多形式、多层次的教育，完善终身教育系统，已经成为区域基础教育取得阶段性发展成果后的一个战略性发展方向。

（四）精英教育向大众教育转移

传统教育体制和教育政策的历史偏差形成的重点学校与非重点学校的分割，对区域内教育的和谐发展产生了深远的不良影响，并以文化的形式淀积存储于新的教育制度建构之中，使痼弊难以消减。

《乐清年鉴（2008）》载2007年乐清市学生高考成绩排名，高考文科前十名中乐清中学占8位，市二中2位；理科前十名中乐清中学占9位，市二中1位；其他高中一个没有。这是重点与非重点从教育资源差异、生源差异到教育结果差异的极端化后果。兰溪一中办学条件4项生均指标校舍建筑面积、图书、固定资产总值、仪器设备总值分别是其他普通高中的1.66、2.47、2.93、3.25倍，生机比兰溪一中每台计算机5.38人，其他普通高中为12.15人；而“中学高级”职称重点（一中）占比39.3%，非重点仅8.9%，不到重点的尾数。2007年度平湖市平湖中学与其他普通高中专任教师学历比较，平湖中学有研究生12人，其他高中共有3人；兰溪一中有研究生3人，其他普通高中则没有。

优势资源过度集中，使在资源匮乏前提下以能力优先为条件的——“精英教育”——公平原则，在新的资源分配环境中产生了新的不公平和“资源过度”导致的资源闲置与浪费，当教育不再是奢侈品而成为大众的普遍需求时，资源分配政策的重心亟需转移。

（五）先富地区向后富地区转移

部分先富起来的地区在教育硬件资源的配置方面发生了历史性转折，部分“软件”资源也发生了重大变化。这些变化来源于地区经济的高度发展，来源于城镇化和教育均衡发展的政策倾斜。经济的发达可以导致教育的发展，经济的不均衡同样导致浙江省内教育发展的不均衡。

省域内地区间的差异度其极端值有时并不见得亚于省与省之间的差异。仅县城小学与县城小学比较，宁波江北区校舍建筑面积生均15.6平方米、图书生均32.8册，乐清则生均校舍建筑面积3.7平方米，兰溪生均图书13.21册，江北是乐清的4.22倍，是兰溪的2.48倍；生机比平湖为8.78：1，兰溪为20：1。跨城乡比较，兰溪乡镇小学生均图书8.71册，江北是兰溪的3.77倍；平湖县城小学生均固定资产总值0.94万元，兰溪乡镇为0.18万元，前者为后者的5.2倍。初中办学条件区域比较来看，四县市中宁波江北区处于明显优势，各地指标极端值差异同样显著。

师资作为教育软资源，地区之间发展不平衡更为突出。四县市小学师资对比显示，宁波市江北区“中学高级”职称达到2.48%，而乐清、兰溪只有0.7%、0.2%，江北区是兰溪市的12.4倍；初级中学江北区“中学高级”职称达到23.32%，是乐清的2.34倍，兰溪的3.8倍。专任教师学历水平江北区小学专任教师本科率达到56.73%，乐清为35.3%，而兰溪仅为10.98%。初中本科学历兰溪达到54.1%，在全国已经属于领先水平，但与江北区的92.89%相比，仍差异悬殊。

极端值差异指标的比较，彰显地方经济对教育的巨大制约力和省域内欠发达区域教育发展的滞后程度与不和谐性。浙江省作为一个区域系统，子系统、小区域的和谐是大系统、大区域和谐的基础。区域内的平衡、区域内的统筹发展、区域内率先实现先富地区向后富地区的适度预算内教育财政倾斜，是区域教育发展战略的创新。

二、补偿战略的效益

区域教育发展的战略重心转移已经成为社会经济进一步发展的迫切需求，战略思维转换和制度创新成为下一轮教育发展效益的增长点，通过对弱势领域和弱势群体的资源倾斜与补偿，促进以公平为基础的社会整体效益提升。

（一）“补偿”增进公平效益

教育补偿战略对教育处境不利者实行补偿，就是实行资源对弱势区域、群体、领域等的倾斜、补偿。罗尔斯在《正义论》中就指出了资源倾斜与补偿的必要性，“社会和经济的不平等，只要其结果能给每个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，他们就是正义的 ”。

发挥“公共行为”的作用，有目的地实行资源战略重心转移，是促进教育公平的必经途径。世界银行《2006年世界发展报告》将这种行为提高到制度层面，“如果孩子N面临的机会比孩子P或S所面临的机会有更大的局限性，而且如果这种情况会影响总体的发展进程，那么公共行为就应在寻求扩大机会方面起到应有的作用。”“在我们消除了由阶层、种族、父母教育水平和父母的社会关系所造成的机会不平等后，难道我们不应该启动具有某种发展含义的制度作为社会补偿的原则吗？ ”

确立公平是效益基础的战略价值理念，政府利用所掌握的公共教育资源实行差异补偿，向着有利于弱势群体的方向倾斜，实行财政转移支付，重构省级区域预算内财政统筹均衡给付体系和倾斜制度，有利于增进社会公平，提升社会和谐度，产生公平效益。

（二）“补偿”提升系统效益

亚里士多德早就说过：整体大于它的各部分的总和。从系统论角度看，任何系统只有通过相互联系形成整体结构才能发挥整体功能。区域教育系统内地区之间、城乡之间、学校之间以及不同类型的教育之间结构的非均衡发展，必然制约教育整体效益的发挥，进而影响社会经济系统的整体发展。

统计研究显示，先富与后富地区的悬殊、重点与非重点学校的利益冲突及因此而引起的教育腐败、幼儿教育的高收费和乱收费、职业教育与成人教育服务社会经济发展的滞后等等，每一个子系统都存在着非平衡显著落差。区域系统内教育结构的不协调，使教育功能产生负效应，浙江省是如此，国家系统也是如此。

促使区域教育发展的战略重心转移，对教育发展弱势领域（地区）实行补偿，有益于促进区域系统教育结构的平衡，协调各子系统之间的矛盾与相互限制及配合的不足，整合系统有限资源，使各因素得以协同动作，形成有序结构，达到良性发展，使系统结构这只“看不见的手”（亚当·斯密语）增进系统的整体效益。

（三）“补偿”提高经济效益

在系统内，优势领域张力达到极限，其再扩张的弹性空间受到强大的限制与对抗，因此，在旧的系统边界没有突破，新的平衡未曾建立之前，优势领域的效益将可能进入“高原状态”。相反，弱势领域却相对存在较大容积空间，增强与开发弱势领域，无疑有利于增大系统的整体的容积率，并带动优势领域的重新调整与建构，增强系统整体效度。教育发展战略的重心转移，正式通过对弱势领域与空间的补偿，增强该空间的教育质量，提高该范围民众的整体素质，从而促进补偿范围的社会经济效益。

加快制度创新，建立省级公共教育财政制度，在公共服务领域预先实行区域教育资源整体规划与统筹，由小块状走向大块状、小区域向大区域提升。建立健全转移支付制度，加大对处境不利地区义务教育的扶持力度，缩小地区之间教育质量差异，扶持贫困地区大力提升教育质量。实施“学校标准化建设工程”， 以标准学校取代重点学校。均衡化经费保障机制，以学生数为标准，实行均等化的财政拨款制度。统筹与补偿经费均以财政预算内经费形式给付，避免变形为只给政策的形式主义。教育的发展主要受“软”资源的制约，着力提升教育软资源实力，教师资源配置开始转向师资质量的均衡，使优质教育资源进一步扩大。坚持生源均衡，实行就近入学制度，取消择校生，不办重点校，不搞示范校。通过区域统筹与补偿系列政策的创新，实现区域教育与社会的和谐。

[注释]

①本研究未注明来源数据均来自平湖市、江北区、乐清市、兰溪市《教育统计年报》，在本研究中，城乡“城”指县城，“乡”指县镇和农村.

②数据来源：《乐清市教育局2008年工作总结》，于：http//www.hongzhong.com/news/tz/200902/828.html

③数据来源：《乐清市民办幼儿园面临洗牌》，于：http//www.ii86.com/html/yueqingxinwen/2009//5836.html

[1]（美）约翰·罗尔斯（Raws．J）著．何怀宏等译．正义论［M］.中国社会科学出版社,1988:14.

[2]世界银行.2006年世界发展报告——公平与发展[M].中国科学院-清华大学国情研究中心译.北京:清华大学出版社,2006.

The Role Reconstruction and Compensating Strategy Effects of Regional Education Development——A Research Based on the Statistic Index of Education in Counties of Zhejiang Province

QIU Xuguang, XIONG Weirong
(1.Zhejiang Industry & Trade Vocational College, Wenzhou Zhejiang 325003;2.Zhejiang Pinghu Teachers College of Technology Jiaxing Zhejiang 314000)

A significant funds for hardware and some software resources has been given to the developed regions in China, in which historic changes have taken place. On the other hand, there is still a fundamental contradiction in education. The competition for excellent educational resources is becoming increasingly fierce. It is urgent to revise the strategic thinking of education development,to innovate the regulations of education development, to shift the focus of its development, to increase compensation, to improve the soft-resources strength of education, to reduce the differences in the quality of education, to promote educational equity and to enhance the degree of social harmony.

Regional education; Role reconstruction; Compensation; Innovation of regulation; Education quality

G420

A

1672-0105（2010）01-0021-05

2009-11-25

*本文系浙江省教育科学规划2009年度研究课题《浙江省县域教育和谐发展指标研究》（SCG228）的研究成果之一。

邱旭光（1968- ），男，江西修水人，讲师，硕士，研究方向：教育管理、教育文化。

[责任编辑：邱开金]