浅谈农田灌溉用水户参与式管理存在的问题及对策

2010-08-15姚岁武

陕西水利 2010年3期

姚岁武

（陕西省交口抽渭灌溉管理局陕西渭南 714000）

作为国际上通用的新的灌溉管理模式，用水户参与式管理主张在政府的指导，扶持，授权下把灌排管理权力和责任移交给用水户进行管理。用水户参与式管理工作的开展符合了当代社会农村用水管理的需要，对供水与用水的关系进行了协调，是充分尊重农民意愿，调动农民积极性，建设和管理好农村水利基础设施，提高用水效率和效益，促进农业发展农民增收的重要途径。

1 用水户参与式管理的内涵

1.1 推进节水技术应用

我国淡水资源十分缺乏，水资源短缺问题已经成为制约我国经济发展的一大“瓶颈”因素。灌区在乡村的灌溉管理模式过去几乎是由乡镇统一负责，这种管理方式在实际运行中极易出现水资源浪费现象。采取用水户参与式管理的方式可以号召广大农民群众对用水进行有效管理，起到节约保护水资源的作用。

1.2 确保工程良性运行

用水户参与式管理对于调动农民参与工程建设的积极性也有着较大的作用。把工程交与用水户管理，就能把工程的建设与管理有效结合起来，确保工程在良性状态下运行。另一方面，农田水利工程属于公共设施，因而灌溉管理的性质属于社会公共服务，这些客观因素也决定应使用水户参与水管理的模式。

1.3 建设基层民主政治

在我国实施用水户参与式管理需要通过农民用水户协会等方式来实现，这就能够将农民的意愿表达出来，体现了人民的主人翁地位，不但促进了农村的自治民主管理，也为加快社会主义新农村建设创造了条件。

2 用水户参与式灌溉管理的现状

根据中国灌区协会的调查，到2004年10月，我国有22个省市成立了约6000个用水户协会，但是运作基本正常的大概不到1/3，不少的协会处于基本瘫痪或半瘫痪状态，用水户协会管理的灌溉面积在组建了用水户的省份只占很小的比例。运转不正常的原因是多方面的，大量的农村实地调查表明：用水户的发展，相关利益主体的互动关系的状态，各方利益主体的职责的转换和角色的准确定位影响了用水户协会的健康发展，也影响了参与式灌溉管理体制发展的进程。

同时，参与式灌溉管理充分体现了主体地位，减少了水费支出，获得了经济实惠。用水户参与式管理模式的积极推行，从根本上来说还是一切为了农民的根本利益，这种模式实际上是间接的把农村用水决策权、农田水利工程使用权归还给农民，使农民能够充分地享有自己的知情权与参与权，把农民参与农村建设的积极性充分调动起来。此外，还可以简化水费的征收程序，减少农民的税费支出，将水费收缴渠道公开化，减轻了农民经济负担。并且实行用水户参与式管理模式，推行计量用水，落实水费征收，农民多用水就要多交钱，水的商品观念和节水意识在交易过程中不断得到增强，在这种情况下，还促进了农民节约用水。

3 用水户参与式管理存在的问题

虽然用水户参与式管理模式取得了不错的效果，但是因为仍处于初期，在运用过程中依旧存在着各种各样的问题值得注意。笔者根据调查总结后得出，我国用水户参与式管理模式存在以下几个主要问题。

3.1 思想认识

各地用水户对于“用水户参与管理”这一模式还没有一个很清晰的概念，使得他们在认识上还不是很清楚，思想上还有待提高。具体表现在：认为用水户参与灌溉管理这些具体方案的实施不现实，不能清楚地认识到原管理体制存在的问题，不能意识到该模式实施的巨大作用和重要性。

3.2 水权

大中型灌区的水权问题表现在没有严格按照初始水权分配标准进行，在执行过程中仅仅执行了部分环节，尤其是政府没有对每个用水户的初始水权给予认可和审定。加上用水户水权的管理缺少科学有效的管理制度，使得用水户的用水管理目前依旧停留在较低层面。

3.3 基本组织形式的问题

“灌区专业管理机构+用水户协会+用水户”是多数用水户参与管理的基本组织形式。因为用水户协会是由农民这一弱势群体组成，为弱质产业服务，但承担公益性很强的灌溉管理任务，是一种新型的管理模式，还没有被用水户广泛接受，协会一时难以胜任其职责。

3.4 组建的边界和规模

笔者根据自身的长期工作经验总结认为，应该积极提倡以渠系的水文边界组建协会。但由于实践中组建协会的工作量较大，具有相当的难度。用水户协会作为一个群众组织具备有法人地位，必须要把自身承担的职责、规模问题考虑在内。收益面积小，则协会运行成本高，会增加用水户的负担；规模过大，在运行中又难以发挥应有的作用。

3.5 产权和工程维修配套问题

用水户协会不具有设施的所有权，这是由于设施的所有权与经营权分离造成的，这对于农户参与管理的积极性有着一定的抑制作用。对于工程维修而言，由于大多数的灌区建设时间较长，出现严重的老化现象，田间工程配套率下降等问题。政府可以从资金上给予支持，发动群众和社会力量做好支渠和末级渠系的维修与改造工作。

4 对策与建议

要积极促进用水户参与式管理模式的发展，就要不断地实践，不断地总结问题，加以改进。

4.1 弄清用水户参与式管理的意义

政府和有关部门以及灌区管理单位需要不断了解用水户参与式管理的具体内容和意义，从而合理的开展工作，积极培育和支持农民用水户协会的建设。采取措施，使农村水利管理主体缺位、责权利界定不清、运行效率较低等问题得到有效的解决。

4.2 完善灌区产权界定

因为水资源量的缺乏使得用水户之间、用水户和灌区之间的竞争日趋激烈，很容易出现利益冲突。调解这种利益冲突的办法就是产权。由此看来，完善灌区完整的产权界定显得很迫切。

4.3 全面宣传，充分发动群众

大力推进用水户参与管理，事关用水农民的切身利益。各级水利部门要进一步加大宣传力度，利用报纸、电视、广播等形式，深入宣传，形成全社会关心、关注农村用水户协会发展的氛围。重点加大对广大农民用水户的宣传，使他们明白改革的目的、意义以及好处，充分调动农民用水户的积极性，以吸收更多的用水户参与到供水管理中来。