推广经验 理顺体制努力加强基层水利服务体系建设

◎ 基层水利服务体系建设调研组

基层水利服务体系涉及乡镇水管站、灌区群管组织(用水协会或段斗人员)和乡村集中供水站，乡镇水管站是水利基层服务体系的主体，也是政府管理行为最直接、服务任务最繁重、困难与问题最多的环节。按照厅党组关于开展“解放思想、理清思路、加快发展”大调研活动的总体部署，调研组着重围绕加强乡镇水管站建设专题，先后到安康、商洛、延安和宝鸡四市9县实地走访了19个乡镇水管站，查看了26处水利工程建设与管理现场，召开了18次有县乡政府领导、市县水利部门和乡镇水管员参加的座谈会，分析现状，剖析原因，总结经验，共商良策。

一、我省基层水利服务体系建设发展历程与主要形式

我省基层水利服务体系起步于上世纪60年代，发展壮大与农村水利建设兴衰息息相关，以改革开放为界，大致经历了四个阶段：改革开放以前为起步阶段，乡镇根据水利建设需要，设立水管员，基层水利工作开始迈入有人管理、有人服务的时期。改革开放后至上世纪80年代中期为发展提高阶段，以设立乡镇水管站为标志，逐步实现专人负责转向机构管理，人员增加，服务功能增强。1986年，党中央、国务院针对农村联产承包责任制的推行，农村水利建设管理缺位，设施破坏严重，做出了加强水利基层管理工作的决定，颁布了《基层水利水土保持管理服务机构人员编制标准》。1988年省政府常务会议专题研究乡镇水管站建设问题，在全省1192个乡镇成立了全额事业性质的水管站，水管员人数达到3400名，通过行业调整和考试招录，直接解决了2400名长期在乡镇从事水利工作的人员编制，极大地调动了广大水管员的工作积极性，并每年从小水费中拿出100万元用于“五有”水管站建设，基层服务体系建设进入全新的鼎盛时期，有力地促进了农村水利事业的发展。进入新世纪，以农村财政体制改革为先端，水利基层服务体系时刻位于改革最前沿，处在徘徊时期，机构撤并，人心浮动，技术力量下降，服务功能弱化。此间，虽宝鸡、商洛两市水利服务体系显著加强，但其他市县变化不大。

通过深入调研摸底，目前全省基层水利服务体系单独设站623个，与农业服务综合设站673个，分别占乡镇总数的41.7%和45.1%；在岗人数3473人，其中干部身份1165人，占33.5%；工人1568人；占45.1%，长期临时工740人，占21.4%。主要有以下四种形式：一是宝鸡、咸阳和渭南部分县的一乡（镇）一站，条块结合，行业管理为主。宝鸡市实行“乡镇政府和县水利局双重管理，以县为主”的管理体制，全市已设立了97个水务管理站，落实编制290个。岐山县乡镇水务管理站与供水站实行两个牌子、一套人马；二是商洛市按流域结合行政区划设立中心水务站，作为县级水务局派出机构，经费列入县区财政预算，人财物和工作经费由县区水务局统一管理。全市将158个乡镇水管站整合为76个基层水务管理中心站，核批编制348人；三是延安、榆林和汉中市设立专职水管员，具体负责涉水事务；四是西安、安康等市的农技综合服务中心（站）明确专人分管水利，统一由乡镇政府调配使用。

基层水利服务体系的确立和运行，在水利政策法规宣传、农村水利建设与管理、防汛抗旱、水政执法以及乡镇中心工作等多方面发挥了重要作用，对促进农村经济社会持续发展做出了重要贡献，既是政府组织开展农村水利建设的参谋和助手，又是工程建设与管理的组织者和监管者，已经成为一支群众离不开、政府离不了、在农村享有较高声誉的服务队伍。

二、当前基层水利服务体系面临的突出问题及成因剖析

通过调研走访，面对面与基层政府、水利部门同志座谈、倾听群众诉求，深感基层水利服务体系建设严重滞后，矛盾问题突出，主要表现在：

（一）管理体制不顺，责任主体缺位。乡镇机构改革，全省85%基层水利服务体系由县级管理为主改为乡镇管理为主，县级业务部门仅被赋予业务指导职责。大多地方将水管站并入农业综合服务中心（站）,还有相当部分乡镇撤销了水管站，只保留了一名水利员的编制，实际从业人员下降，工作交叉，责任不明，忙于乡镇日常事务多，履行水利管理本职少。更有甚者名存实亡，行业有心无力监管，致使农村水利责任主体严重缺失，建设管理陷于无政府状态。

（二）技术力量不强，保障功能削弱。基层水利服务体系中，有编制无人员、占水管员编制从事其它业务的现象普遍存在。就是在编人员中，中级以上职称377人，仅占总人数的10.8%；大专学历以上的889人，占总人数的25.6%，加之近年水利专业学生难以补充，使原本技术力量薄弱的结构断层进一步加剧。咸阳市180个乡镇178个水管站中，有学历的不到1/4,有中级职称的仅为1/40。

（三）装备水平落后，队伍难以为继。绝大多数乡镇水管站装备基本滞留在上世纪80年代水平，住宿、办公条件简陋，缺乏最基本的技术装备。还有一些水管站无固定场所，常年租借民房办公。职工待遇难以保证。纳入全额拨款的，工资有着落，但办公经费严重不足，无力正常开展工作。实行差额拨款和自收自支的，收入低、生活待遇差，稍有能力的年轻职工被迫跳槽转行。人心思变，队伍不稳，后劲乏力。

造成目前基层水利服务体系尴尬局面的原因是多方面的，有历史欠账的，有思想观念的。主要有四方面成因：一是市县政府对基层水利服务体系在农村水利建设与管理中的重要地位和显著作用认识不到位，重视程度不高。争取水利项目投资的多，关注服务体系建设的少，导致基层水利服务体系建设的实际困难和问题突出。二是现行管理体制与运行机制背离水利事业发展趋势和规律，管人的不管事，管事的不管人，责权利分离，奖惩难以兑现，行业监管形同虚设，各项任务难以落实，绩效考核无法追究。三是投入严重不足。基层水利服务体系建设未纳入公共财政预算，项目建设基本又不考虑自身建设，加之划归乡镇管理，虽乡镇人员工资实行转移支付，但工作经费严重不足，使之长期缺乏稳定的支持渠道，队伍建设缺乏资金保障。四是用人制度不完善，行业监管能力滞后。由于现行人事管理缺陷，基层水利服务体系需要的专业人员难以入围，非专业人员进入较多，加之行业存在畏难思想，对人员培训、技能考核、技术准备关心不够，陷入一方面人才紧缺，一方面又人浮于事的怪圈。深刻反思基层水利服务体系建设，目前的状况很难适应水利加快发展的需要，很难适应确保水利工程长久发挥效益的需要，也很难满足农村经济社会发展和群众期盼的需要，亟待痛下决心、花更大力气予以加强，以确保农村水利可持续健康发展。

三、新形势、新任务迫切要求加强基层水利服务体系建设，“两大典型”提供了重要启示

我国已进入全面建设小康社会、大力推进现代化建设的新时期，农村水利大发展的春天已经到来。突破水资源“瓶颈”制约，未雨绸缪加快我省农村水利发展，确保我省粮食安全，促进农民增产增收，对加强基层水利服务体系建设提出更新更高要求，基础地位和重要作用进一步凸显。

首先，农村水利加快发展迫切要求加强基层水利服务体系建设。中央和省委、省政府都把加强农田水利设施建设作为农村基础建设的首位，支持力度逐年加大，艰巨而繁重的任务需要强有力的基层水利服务体系超前谋划，来组织实施，按期全面完成各项建设管理目标，才能确保粮食安全，确保新农村建设的大力推进。这就要求各级政府必须充分认识基层水利服务体系的重要性，增强加快体系建设的紧迫感、责任感，采取有力措施，下力气推进体系建设，以适应新形势、新任务的客观需要。

其次，已成工程监管亟待加强基层水利服务体系建设。新中国成立以来，我省建成各类小型水利设施23万多处，管好、用好遍布在三秦大地上的小水工程，使之长效发挥作用，必须依靠基层水利服务体系去监管、去维护。没有一支机构稳固、装备精良、技术过硬的队伍，就很难保质保量完成这一历史重托，实现农村水利事业的科学发展。

第三，加强水利行业建设务必优先加强基层水利服务体系建设。水利行业清贫，基层水利服务体系处在水利行业的最基层，最清苦。基础不稳，大厦倾覆。加强行业自身建设，必须坚持以人为本，把基层水利服务体系建设摆在首位，着力解决机构编制、办公场所、人员待遇、技术装备等基层水利人关注的焦点，打造一支能打硬仗的队伍，夯实农村水利发展的基石。

第四，增强水利服务功能急需加强基层水利服务体系建设。基层水利服务体系是水利工作的最前沿和终端显示器，直接面对农民，服务群众，既是水利政策的宣传者、执法者，又是工程建设的组织者、实施者。尤其是随着新农村建设的推进、现代农业的发展和区域产业的壮大，对水的服务能力的要求更加强烈，必须建立一支精干高效、作风务实、群众满意的队伍，充分展示水利人的精神风貌。

基于这样的认识，我省各地勇于创新、大胆探索，特别是2006年省政府《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的实施意见》和2008年省水利厅基层服务体系建设座谈会之后，宝鸡、商洛两市从理顺管理体制入手，充实机构，明确职责，核定人员，落实经费，强化管理，实现了基层水利服务体系的规范化，同时也为我省基层水利服务体系建设提供了典型示范和重要启示。一是加强基层水利服务体系建设着力点必须放在市级，提高市政府领导的认识是前提；二是理顺管理体制，落实人员编制、明确管理职权，强化行业监管是关键；三是落实经费，加大扶持，建立长效保障机制是保证；四是管好队伍，提高素质，增强服务能力是基础；五是明晰责权，严格奖惩，建立激励机制，激活人力资源是保障。借鉴和大力推广两市成功经验，对开创我省基层水利服务体系建设新局面具有较强的现实意义和指导作用。

四、加强基层水利服务体系建设的对策和建议

第一，落实政策，为加强体系建设提供强有力政策支撑。省政府关于《深化改革加强基层农业技术推广体系建设的实施意见》，对加强水利服务体系建设提出了明确要求，依据“意见”精神，抓紧制订进一步深化和加强我省基层水利服务体系建设的实施意见，力争报请省政府印发，提出明确具体要求，督促市县抓好落实，切实从根本上解决机构设置、人员编制、经费落实等关键问题，促进基层水利服务体系建设有序推进。

第二，大力推广宝鸡、商洛经验，积极探索科学的建设模式。全力筹备好今年在宝鸡召开的全省基层水利服务体系建设现场会，大力推广宝鸡、商洛两市经验，强化督查，推进深入发展。同时，结合各地实际，本着“理顺体制、强化职能、健康运行、精干效能”的原则，积极探索符合时代要求、适应当地实际、满足发展需求的管理模式。现阶段可尝试在关中、陕北推广宝鸡模式，在陕南推广商洛模式，及时总结，不断完善，促进健康发展。

第三，完善长效投入机制，抓好示范站建设。县级财政要把基层水利服务体系建设纳入本级财政预算，建立与形势要求相适应的投入保障机制，切实解决人员工资待遇、技术装备经费。省上每年抓100个示范站建设，每个站省级财政给予10万元资金扶持，使之达到五有标准（即有机构编制、有规范办公场所、有必要仪器设备、有一定自动化办公设施、有快捷的交通工具），培育典型，示范带动，推动工作。

第四，强化培训和人才输入，不断提高队伍技术保障能力。以强化行业监管为抓手，通过在职人员培训、人才输入、考察学习等多种形式，提高基层水利服务体系中懂专业、善管理人员比重。从今年开始，以设区市为单位，由市级主办，省上协办，力争三年对在岗人员进行一次轮训，并督促市县用3～5年时间，为每一个乡镇水管站配备一名水利专业大专以上毕业生。积极鼓励各县选送优秀水管员到大专院校深造学习，省上给予必要的帮助与支持。同时，省上定期组织优秀水管员外出考察，开阔知识眼界，提高管理水平。

第五，加强考核，努力实现水利发展与基层服务体系建设相促进。建立基层水利服务体系建设考核机制，制定具体实施办法，每年评比表彰一次。并将评比情况与年度“水利振兴杯”竞赛考核和“优秀水利（水务）局长”评选活动相挂钩，基层水利服务体系建设滞后的，不能夺杯，不能当选年度优秀水利局长。对基层水利服务体系建设搞得好的，在下年度农村水利建设项目资金的安排上给予倾斜支持。建立健全基层水利服务体系管理档案，强化绩效考核，完善奖惩激励机制，切实加强基层水利服务体系建设，为保障新时期水利事业发展奠定坚实基础。陕西水利