建筑节能技术标准体系的法律基础

2010-08-15刘加平张卫华LiuJiapingZhangWeihua

生态城市与绿色建筑 2010年1期

刘加平张卫华／Liu Jiaping, Zhang Weihua

引言

刚刚结束的哥本哈根气候大会的焦点主要围绕减排承诺之争。在减排目标方面的主要分歧在于：全世界希望以美国为首的发达国家应承担更多的减排义务。而美国等发达国家希望中国等发展中国家承担更多的减排任务。很显然，这是不公平的。在发展经济的过程中，谁使用的能源越多，造成的污染越大，谁就应该承担更多的节能减排义务。因此，发达国家应该承担更多的减排义务。

我国建筑能耗的总量和在终端能耗中的比例呈现逐年上升趋势。原因之一，是城镇化进程的加快，低收入阶层的人均住房面积和居住环境质量逐步提高，必然引起建筑能耗总量的增加。原因之二，社会富裕阶层以及高薪阶层拥有的“豪宅”数量急剧增加，其人均建筑能耗也成倍增长。尽管这些“豪宅”的单位建筑面积能耗“达到了建筑节能设计标准的要求”，但是，不论人均还是户均建筑能耗，都远远高于全社会的平均值。

现行国内外建筑节能技术标准，其约束的对象是“建筑物”，即在某一气候区，某一特定的建筑类型（住宅、公建等），其单位建筑面积的规定性能耗指标是相同的，而与建筑物的等级、户型的大小、居住人口的数量无关。换句话说，不论是安居工程、经济适用房，还是花园洋房，建筑节能率的要求是一致的。而且，在市场经济模式下，能源的价格是统一的，也与“贫穷”和“富裕”无关。

面临节能、减排的双重压力，如何实现建筑节能的战略目标？从社会公平性角度考虑，很显然，对于能源消耗大户，应该承担更多的节能减排责任。而对于那些即将改善或者刚刚改善居住环境条件的低收入阶层，与社会富裕阶层承担相同的责任和义务，是非常不公平的。

我国已经建立了成套的建筑节能技术标准法规体系，为实现建筑节能战略目标发挥了应有的作用。在运用法学理论和方法，提升和完善这些技术标准和技术法规的同时，考虑它的社会公平性是非常必要的。现有的节能技术标准虽然操作性较强，但不属于法律体系，不能对行为主体设定法律责任。现有的节能技术法规和技术标准虽然注重了“科学技术标准在法律面前人人平等”的理念，但是却忽视了一个非常重要的事实：对于能耗大户和节能用户使用同一个标准，是以表面的公平掩盖了事实上的不公平。本文从法律的视角出发，论述了建筑节能技术标准的法律基础，不同质量等级的建筑应该执行不同的节能技术标准，应对高质量等级的建筑提出更严格的节能指标要求，以控制单位建筑面积的总运行能耗。

1 建筑能耗的特殊性

所谓建筑能耗，国内外习惯上理解为运行能耗，即建筑物使用过程中用于供暖、通风、空调、照明、家用电器、输送、动力、烹饪、给排水和热水供应等的能耗。发达国家建筑能耗一般占到总能耗的30%～40%，我国建筑能耗也占到总能耗的近1/3。HVAC系统能耗约占建筑能耗的近1/2，与其他工业行业用能相比，采暖空调能耗，既有能源消耗的共性，但也有其特殊性。

从建筑设备用能端看，无论是采暖、通风、空调还是照明、家用电器等，消耗的能源都是煤、电、天然气或石油。

从用能服务对象来看，建筑要达到一定的热舒适，这个热舒适的范围以温度为标准是在16℃~ 26℃之间，这是一个常温下的低密度热量消耗，也就是单位建筑面积的能耗。单位建筑面积的能耗从建筑物的设计及建成开始就已经确定了，单纯降低采暖、空调的能耗只能起到很小的作用。建筑物的朝向、围护结构、体型系数、窗墙比等在建筑物设计建造之时就已经确定了，因此建筑能耗具有“与生俱来”的特性，因此，建筑节能要从建筑的设计建造开始。我国城镇采暖能耗过高，与建筑物的围护结构保温不良、供热系统效率不高，各输配环节热量损失严重以及热源效率不高等因素有关。

相反，对于相同面积的人均能耗，差别无疑是非常大的。虽然高档别墅和经济适用房都要使用煤、电、天然气、油等能源，但是很明显，高档别墅所消耗的能源，无论从用能总量还是人均能耗都远远多于经济适用房。因此，应对高能耗的高档别墅等实施更严格的节能标准。

2 建筑节能行业的属性

建筑节能具有社会公益事业属性。即：建筑节能涉及全人类的利益，它所带来的后果也必将影响全人类。建筑中设置采暖等建筑伺服系统在很长历史时期内是作为我国的一项社会福利事业，人们已经习惯了以低廉的价格享用，这缘于我国在计划经济时代长期偏低的能源价格。进入市场经济社会后，虽然国家开始运用市场经济规则进行调整，但因全国执行统一的能源价格，我国大量的工业加工出口货物多为初级产品，能源在产品售价中占有相当大的比例；为保证国民经济的持续健康发展，国家难以在短期内将我国的能源价格完全与国际接轨，一次能源（煤、天然气、石油等）和二次能源（电力）的价格普遍低于国际市场。这意味着国家一直在能源供应方面给予了大量补贴。反映在建筑领域，就形成了谁消耗的能源越多，谁享受的国家补贴就越多的局面。很显然，这对于节约能源的用户是非常不公平的，因此，应形成完善的建筑节能技术法规体系对建筑用能予以调节和制约。

3 我国现行建筑技术法规编制的法律基础

3.1 建筑节能测评系统

中国迄今为止没有建立一套行之有效的建筑节能的检测、认证体系和监测方法。新建建筑节能管理制度缺少技术支撑和基础。到底节能指标是多少，使用什么材料，节了多少能，能够节多少能，大都还处于探索阶段，大多通过测导热系数、传热系数甚至多测一些点的传热系数来推定某种产品、某种体系是否合格，而实际上用计算机模拟的三维方法或红外照像的方法，对建筑节能的效果有系统评测的方法尚未真正推广。

3.2 我国现行建筑技术法规的局限性

10多年来，各级政府主管部门投入了大量的人力、财力和物力，编制颁布了一系列的建筑节能设计及相关技术法规，出台了许多政策条例，但建筑节能的实施效果却难如人意。问题在于：我们现行的建筑节能技术法规，是不考虑不同社会阶层在经济收入、人均建筑面积、建筑质量等级、社会文化背景以及地域自然条件等方面的差异的。不论是城镇经济适用房或者破产企业的职工集资房，还是高档花园洋房与别墅，不论是人均建筑面积在10m2左右的贫民阶层，还是人均超过100m2的富有阶层，在同一地区，建筑节能的指标体系和技术要求是完全相同的。由于乡村社会阶层的分化，许多富裕村民新建了大量的豪华型高能耗建筑，而现行的建筑节能技术法规却对其无法制约。

3.2.1 具有操作性的法规、规章等法律效力不高

虽然国家颁布了《节约能源法》和《建筑法》，但其中对建筑节能的规定太过原则化，缺乏可操作性，缺乏相应的子法支持。各级政府也曾颁布了颇具操作性的规章，但都因法律效力较低而缺乏适用性。相关节能技术标准虽然具有可操作性，但是一是法律效力低而缺乏适用性，二是现有的节能技术标准虽然操作性较强，但不属于法律体系，不能对行为主体设定法律责任。

3.2.2 有关法律法规滞后

我国目前执行的有些法律法规还是从过去计划经济体制环境下延续而来的，由于适用条件和环境改变而出现适用范围有误、规定内容过时等问题，急需补充和修订。

3.2.3 缺乏依据不同建筑质量等级规定建筑能耗指标的技术法规

现行建筑节能设计标准对能耗指标的强制性条文，是以单位建筑面积的耗热量指标或耗煤量指标来规定的。表面看来，这似乎是很公平的。但从每个社会自然人的角度来分析，人均建筑能耗量却差异很大，偏离“人人平等”原则，造成在社会意义上的不公平。对于那些人均建筑能耗高的人群，往往是有能力节约能耗而没有要求，而对于另外一些人均建筑能耗低的人群，则是有节能的要求但没有足够的（经济）能力。

3.3 完善建筑节能技术标准体系的建议

不同质量等级的建筑应该执行不同的节能技术标准。应对高质量等级的建筑提出更严格的节能指标要求，以控制单位建筑面积的总运行能耗。应对人均居住建筑面积、户均建筑面积超过社会平均值的大户型建筑提出更高的节能指标要求，以便让社会富有阶层有节制地、合理地使用受国家补贴的能源。应对那些全年使用空调的高等级公共建筑列出必须采用的节能技术清单，如热泵技术、太阳能技术、节能照明技术、新型建筑围护结构材料和部品、通风装置与排风热回收装置、降低输配系统能源消耗的技术、建筑中的可再生能源技术等，以大幅度降低公共建筑的电能消耗。通过这些措施，可以大大降低高能耗建筑和高能耗人群的数量，进而降低全国单位建筑面积的能耗量，实现节约建筑能耗的目的，控制未来新建建筑的能耗增长。同时，可以提高全民在享受国家优惠能源政策和实现节约建筑能耗等方面的公平性。